Investigación revela avances de América Latina y disminución de desigualdades territoriales subnacionales

América Latina continúa siendo la región más inequitativa del mundo, pero, independiente de todas sus particularidades políticas, económicas y sociales, entre 2011 y 2013 los resultados promedio de cada uno de los 10 países estudiados han ido mejorando, lo que se traduce en una reducción de las brechas territoriales. Así lo revela el ‘Informe Latinoamericano sobre Pobreza y Desigualdad 2013 – Empleo de calidad y territorio’ elaborado por Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (www.rimisp.org) y en cuyo sitio web www.informelatinoamericano.org está disponible la Base de Datos con las cifras de todos los municipios, departamentos y/o estados de cada país estudiado en 2011 y 2013. Allí, se pueden comparar los datos referidos a las seis dimensiones estudiadas y a los 27 indicadores, para ver la evolución de las brechas territoriales.

El primer informe de la serie, en 2011, reflejó que el lugar donde nacen y viven los latinoamericanos determina fuertemente su calidad de vida y su futuro, evidenciando la existencia de severas brechas y dispares posibilidades de desarrollo de los diversos territorios al interior de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua y Perú, tras investigar seis dimensiones socioeconómicas claves del desarrollo: salud, educación, seguridad ciudadana, ingresos, dinamismo económico e igualdad de género.

Este segundo estudio, coordinado por la investigadora de Rimisp, Ignacia Fernández, y por el economista Jorge Rodríguez, profundiza y complementa la información cualitativa y cuantitativa sobre la evolución de cada país y respecto de las persistentes brechas socioeconómicas en los mismos 10 países, concluyendo que estas desigualdades territoriales subnacionales registradas en 2011 tienden a cerrarse en todas las dimensiones estudiadas, excepto en la de seguridad ciudadana.

El Informe 2013 se estructura en tres secciones. La primera muestra la evolución de las brechas entre territorios subnacionales en 27 indicadores sobre seis dimensiones socioeconómicas: salud, educación, dinamismo económico y empleo, ingresos y pobreza, seguridad ciudadana, y equidad de género.

Dentro de la preocupación más amplia por la pobreza y la desigualdad, el Informe 2013 pone foco en la distribución territorial de la oportunidad de acceso a empleos de calidad. Por esto, la segunda parte profundiza en el análisis de las brechas territoriales y en los determinantes a nivel local del empleo de calidad. Se concluye que parte importante de los determinantes institucionales y económicos del empleo de calidad tienen una clara expresión territorial y por ello se explica el porqué las posibilidades de acceder a un empleo de calidad se distribuye de manera tan desigual al interior de los países.

Para profundizar, la tercera sección se concentra en dinámicas específicas referidas a generación de empleos. Para ello, se analizan seis zonas agrícolas y no agrícolas, dos en cada país, dedicadas a distintas actividades económicas en Nicaragua, Brasil y Perú, países que tienen estructuras económico-productivas distintas.

Evolución de las brechas territoriales 2011-2013

El Informe 2013 analiza las mismas seis dimensiones y 27 indicadores en los 10 países del Informe 2011 y concluye que en todos ellos se han ido cerrando las brechas entre territorios subnacionales. Para todos los países, los territorios rezagados tienden a tener características en común: son más pequeños en términos de población, más rurales, tienen una mayor proporción de población perteneciente a pueblos originarios o afrodescendiente y con mayor proporción de población menor de 15 años. La excepción a esto ocurre en la dimensión de seguridad ciudadana, donde las localidades con más problemas tienden a ser urbanas y con alta cantidad de población.
La evidencia muestra también que los territorios subnacionales rezagados tienden a estar geográficamente agrupados, generalmente en lugares más alejados de las capitales nacionales y/o de las grandes ciudades y, en muchos casos, en zonas fronterizas. Por su parte, las localidades subnacionales más aventajadas también tienden a estar geográficamente agrupadas entre sí, en torno a los grandes núcleos urbanos.

De este análisis general surge la interrogante referida a qué es lo que pudo haber sucedido en aquellos países, dimensiones e indicadores en los cuales se han reducido las brechas territoriales de desarrollo. Una alternativa -dice el Informe- puede ser que se hayan aplicado políticas públicas explícitamente focalizadas en aquellos territorios más rezagados o que la focalización haya sido en los hogares y personas más carentes, lo cual, por su localización geográfica, haya redundado en reducir las brechas territoriales. Otra posibilidad es que para algunos territorios que presentan mejores resultados se les hace cada vez más difícil seguir mejorando y, por tanto, exista una tendencia convergente intrínseca al desarrollo general del país.

Los investigadores señalan que debe profundizarse en indagar las causas de aquellos países en los cuales existe una tendencia incipiente a la convergencia territorial en indicadores de desarrollo. Esto implica investigar cuáles pueden ser las condiciones que generan círculos viciosos en algunos casos y virtuosos en otros. En particular, se debe verificar cuáles son los factores sobre los que puede influir la política pública para lograr esa convergencia y, de manera muy importante, para incidir también en la velocidad con que esta ocurra.

Análisis y cifras por dimensiones

• Salud: Las principales tendencias indican que los resultados han ido mejorando en todos los países y que las brechas territoriales se acortan, con excepción de la tasa de embarazo adolescente, que en parte importante de los países ha aumentado. Todos los indicadores de los territorios subnacionales de los 10 países están disponibles en www.informelatinoamericano.org, y, a manera de ejemplo destaca:
o La tasa de mortalidad infantil en Bolivia, que disminuyó en todos los municipios entre 2001 y 2011, pasando de un promedio simple municipal de 76 a 50 defunciones de niños menores de un año por cada mil nacidos vivos. Como caso específico, el municipio de Caripuyo, en Potosí, mejoró su resultado desde una tasa de 170 a una de 111 defunciones de niños menores de un año por cada mil nacidos vivos.
o Adicionalmente, se observa que, de los 327 municipios bolivianos analizados, 54 de ellos (que pertenecen al 20% más rezagado a nivel nacional) registraron los avances más significativos en este indicador.

• Ingresos/Pobreza: Los resultados en materia de reducción de pobreza, satisfacción de necesidades básicas y aumento promedio de ingresos mejoraron en todos los países. Pero, en lo que se refiere a distribución del ingreso no hay mejora significativa. En cuanto a brechas territoriales de pobreza se han reducido, aunque están lejos de cerrarse, destacando que los territorios subnacionales originalmente rezagados son los que más progresan. Todos los indicadores de los territorios subnacionales de los 10 países están disponibles en www.informelatinoamericano.org, y, como ejemplo, destaca:
o En Perú, la pobreza disminuyó de 61% a 34% entre 2004 y 2010 (promedio simple regional), mejorando en la totalidad de las regiones del país.
o La brecha entre territorios subnacionales en materia de pobreza también muestra mejoras en Perú, destacando la región de Ucayali, que, siendo la región el mayor índice de pobreza (61%) logró reducirla en 39 puntos porcentuales, situándose en 22%, bajo el promedio nacional.
o En México, 172 de los 389 municipios que más disminuyeron su tasa de pobreza entre 2005 y 2010 estaban al inicio del período en el 20% de peores resultados en este indicador.
o En Guatemala también se observa esta tendencia, ya que 2 de los 3 departamentos que más disminuyeron su tasa de pobreza entre 2006 y 2011 pertenecían al quintil de mayor pobreza al comienzo de dicho lapso.

• Género: El concepto hace referencia a los atributos, expectativas y normas sociales, de conducta y culturales al hecho de ser mujer u hombre. El progreso a nivel mundial ha sido considerable, pero aún enfrenta grandes desafíos que deben ser abordados, porque la igualdad de género tiene importancia por sí misma y porque tiene una importancia instrumental, pues contribuye a la eficiencia económica aprovechando los talentos de las mujeres. Aunque los resultados son dispares entre países y entre los distintos indicadores, las brechas de género muestran incipientes tendencias a su disminución. Todos los indicadores de los territorios subnacionales de los 10 países están disponibles en www.informelatinoamericano.org, y, como ejemplo, destaca:
o Se ha ido cerrando la brecha de género en participación laboral, aunque esta sigue siendo significativa.
o En 2006, la participación laboral masculina era de 72,6% y la femenina era de 42,9% (brecha de 29,7 puntos porcentuales). En 2010 la participación laboral femenina aumentó a 43,3%. La brecha en este indicador en Chile disminuyó en 40 de las 54 provincias.
o De igual modo, la brecha de género en participación laboral ha venido disminuyendo también en Brasil, Guatemala, Nicaragua y Perú.

• Educación: Los indicadores en la dimensión educación, en particular aquellos asociados a cobertura, han ido mejorando en los países latinoamericanos estudiados. Es relevante destacar que las brechas territoriales han ido disminuyendo, en especial, en aquellas zonas subnacionales originalmente mas rezagadas. Si bien la calidad en la educación es un área de especial preocupación en esta época, hay poca información histórica comparable como para verificar el nivel y el avance. Todos los indicadores de los territorios subnacionales de los 10 países están disponibles en www.informelatinoamericano.org, y, como ejemplo, destaca:
o En tasa de analfabetismo, Brasil, donde de las 5.479 localidades analizadas, hubo 898 con avances significativos. Es destacable que más de la mitad (480) de las que mostraron avances significativos, estaban originalmente entre el 20% de aquellas con peor punto de partida.
o En El Salvador, aumenta la matricula secundaria y se ve que sus variaciones positivas están en el centro del país, mientras que las negativas, se manifiestan en zonas fronterizas.

• Dinamismo Económico y Empleo: Se observan mejoras en todos los países considerados, lo que es congruente con la mejora en la superación de la pobreza, pues contribuye al aumento del ingreso de las familias. A diferencia de otras dimensiones, como salud y educación, donde el cierre de brechas en algunos indicadores puede deberse a la focalización de las políticas públicas en los territorios más rezagados, en el caso del dinamismo económico puede darse una prevalencia de las características económico-productivas más estructurales de los territorios, y por tanto más difíciles de cambiar mediante políticas públicas en el corto y mediano plazo. En dinamismo económico y empleo no se observa clara tendencia al cierre de brechas territoriales en los 10 países. Incluso, en algunos, se observan tendencias en el sentido contrario, es decir que los que más han mejorado han sido os territorios subnacionales con mejores resultados iniciales.
Si consideramos que la actividad primaria responde a las características del territorio, podemos analizar los cambios al estudiar las cifras de empleo en actividades no primarias. En ciertos territorios de los países estudiados ha aumentado la participación laboral y el peso relativo del empleo en los rubros no primarios, pero no se observa una clara tendencia de disminución de brechas territoriales, según los datos contenidos en la web del Informe. Todos los indicadores de los territorios subnacionales de los 10 países están disponibles en www.informelatinoamericano.org, y, como ejemplo, destaca:
o En Brasil, la participación del empleo en rubros no primarios paso de 58% en el año 2000 a 64% en el año 2010 (promedio simple municipal) con aumento en el 80% de los municipios.
o La participación laboral aumentó en Colombia, pasando de 47% a 49% en el período 2005-2010 (promedio simple departamental) con aumento en 14 departamentos y caídas en 10 de ellos.
o La participación laboral en México aumentó de 44% a 46% en el periodo 2000 – 2010 con aumentos en el 73% de los municipios (promedio simple municipal).
o En El Salvador, entre 1992 y 2007, 31 municipios muestran avances significativos en participación laboral, 10 de los cuales estaban en el quintil de peores resultados al comienzo del período.

• Seguridad Ciudadana: En comparación con otras dimensiones socioeconómicas igualmente fundamentales, existe mayor dificultad para evaluar resultados, debido a que ella se asocia estrechamente a percepción subjetiva de las personas y no solo a resultados objetivos. Los resultados en seguridad ciudadana son dispares, puesto que han mejorado en ciertos países, mientras que en otros ha empeorado. En varios países los territorios subnacionales que más han mejorado han sido los que originalmente estaban más rezagados, lo que implica una tendencia de reducción de brecha. Esta dimensión tiene la particularidad de ser la única de las seis dimensiones socioeconómicas estudiadas por el Informe en la cual los territorios subnacionales más rezagados son preferentemente urbanos y con alta población. Todos los indicadores de los territorios subnacionales de los 10 países están disponibles en www.informelatinoamericano.org, y, como ejemplo, destaca:
o Colombia redujo su tasa de muertes por causas externas en el periodo 2005 – 2010; de los 109 municipios con mejoras significativas, 93 pertenecían al comienzo al 20% de peores resultados.
o En Guatemala, otro país en el que disminuyó la tasa de muertes por causas externas, también se observa una mejora en los territorios con peor punto de partida.
o En México, a pesar de un aumento de la tasa de muertes por causas externa entre 2005 y 2010, los 38 municipios con mejoras más significativas pertenecían al quintil de peores resultados en 2005.
o Algo similar se observa en El Salvador en el cual también ha empeorado el indicador promedio.

La investigación señala que debe analizarse cuáles pueden ser las condiciones que generan círculos viciosos en algunos casos y virtuosos en otros. Como primer paso para fortalecer los esfuerzos en esta dirección, el Informe Latinoamericano 2013 propone implementar sistemas de monitoreo periódico de las brechas territoriales en los países de la región.

Así lo explica el coordinador del Informe, el economista Jorge Rodríguez, quien señaló durante el trabajo de campo que una de las dificultades para abordar la medición de brechas territoriales en América Latina dice relación con el hecho de que “no existe información para monitorear en el tiempo los cambios en las desigualdades territoriales de todos los indicadores y en todos los países de la región. Es muy importante destacar este punto, ya que ante la ausencia de información, relevante, certera, oportuna y representativa en esta materia, el problema de las brechas territoriales tiende a invisibilizarse”.

“En ese sentido, los territorios rezagados deben abogar, primero, para que existan estadísticas confiables que se actualicen de manera periódica para medir estas brechas. En segundo lugar, debiesen existir políticas nacionales para el cierre de brechas territoriales, por ejemplo, con fondos de convergencia. Los territorios rezagados pueden también abogar para que existan estas políticas, ofreciendo como contrapartida una gestión de excelencia de sus gobiernos locales. En tercer lugar, los territorios rezagados pueden diseñar políticas locales innovadoras, en conjunto con los distintos actores de la comunidad, que aborden sus problemáticas propias, cosa que muchas veces las políticas nacionales pasan por alto. Ciertamente la escasez de recursos locales atenta contra lo último, por lo que esto puede ir de la mano con un mecanismo tipo fondo de convergencia como el mencionado anteriormente”, asevera el coordinador del Informe.

Empleo de calidad y territorio

El ‘Informe Latinoamericano sobre Pobreza y Desigualdad 2013 – Empleo de calidad y territorio’ se aboca a estudiar la desigual distribución territorial de las oportunidades de acceso a ‘empleo de calidad’, entendiendo ese concepto como un trabajo que tiene un contrato formal, que genera mayores ingresos, que incluye cotizaciones para seguridad social y salud, junto con ofrecer opciones de capacitación. La mala calidad del empleo significa grandes dificultades para quienes enfrentan esta situación y de igual forma genera desigualdades en el país como conjunto.

El estudio encontró que, independiente de la calidad del empleo, hay en común seis tendencias para los países estudiados (Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México y Perú):
• En todos los países hay territorios subnacionales con rezagos de magnitud considerable.
• Son más pequeños en términos de población.
• Tienen menores grados de urbanización.
• Presentan una mayor proporción de población perteneciente a pueblos originarios o afrodescendientes.
• Ofrecen una menor proporción de empleos en rubros no primarios.
• Tienen una población con una mayor proporción de jóvenes.

Todos los indicadores de calidad del empleo en cada uno de los territorios subnacionales de los ocho países se encuentran disponibles en www.informelatinoamericano.org

Dado que las características de los territorios subnacionales más rezagados son las mismas que las que caracterizan a las dimensiones socioeconómicas analizadas en la primera parte del estudio, el informe hace un llamado a diseñar e implementar políticas de desarrollo integral de los territorios, más que abordar cada territorio por separado.

El enfoque de políticas públicas multidimensionales implica estudiar también la interrelación entre las distintas dimensiones, para evaluar si la inversión en alguna de ellas puede actuar como gatillo de otras, lo que podría significar mayor eficiencia en el uso de recursos públicos. Todo esto, concluye esta parte del Informe, representa un gran desafío para la organización tradicional de los estados latinoamericanos, en que priman las visiones, programas y presupuestos sectoriales, y descarta la idea de que existan territorios inviables para la generación de empleo de calidad.
La investigación demuestra que las posibilidades de que un territorio logre generar más o menos empleos de calidad están determinadas por la forma en que interactúan tres conjuntos de factores principales:

Primero -y frecuentemente considerado como el más influyente-, el tipo de estructura económica-productiva del territorio, es decir, la predominancia que allí tiene el sector productivo primario por sobre los otros sectores. Está demostrado que en economías concentradas en la producción de materias primas, como muchas en Latinoamérica, las distintas actividades económicas tienden a estar estrechamente vinculadas a determinados espacios geográficos, lo que incide en desarrollos territorialmente dispares.

Un segundo factor son las políticas públicas implementadas, referidas a la institucionalidad laboral, al fomento productivo y a la protección social.

El tercero, se relaciona con el grado de sindicalización existente, llamado también ‘diálogo social’, por vincular a representantes del Estado, de las empresas y de los trabajadores, en temas como por ejemplo la negociación colectiva y el derecho a huelga, entre otros.

“En el Informe 2013 decimos que generar empleos de calidad y, en consecuencia reducir los niveles de pobreza y desigualdad territorial, sí es posible y que ello no está solamente supeditado a las características de la estructura productiva, sino que depende de la forma en que este factor interactúa coordinadamente con las políticas públicas y con el diálogo social”, manifiesta la coordinadora Ignacia Fernández.