Reajuste salarial del sector público: La dinámica política del conflicto

El debate político respecto al reajuste salarial del sector público ha adquirido -como nunca antes- una alta visibilidad en la opinión pública, principalmente por la correlación de fuerzas entre el gobierno y su coalición política. El resultado de la votación en la Cámara de Diputados (97 votos a favor, 12 abstenciones y ninguno a favor) quedará en la retina como un hecho inédito en la historia del conflicto desde 1990 a la fecha.

Después del rotundo rechazo en la instancia legislativa, la última jugada la anunció el vocero de gobierno afirmando que la Nueva Mayoría y el Ejecutivo alcanzaron un acuerdo para aprobar el veto aditivo que se ingresará este martes al Congreso. El veto mantendría la propuesta de 3,2% de reajuste salarial para el sector público (el porcentaje más bajo en 10 años), recurriendo, una vez más, al ya estandarizado argumento del “principio de responsabilidad fiscal” activado sistemáticamente por los ministros de Hacienda y los sucesivos gobiernos de la Concertación, hoy Nueva Mayoría. Y si bien no se conocen detalles sobre la propuesta de bonos, sí se ha exaltado el acuerdo alcanzado con los siete presidentes de la Nueva Mayoría.

Más allá del guarismo: Las condiciones estructurales de los trabajadores públicos

En el marco de lo que puede ser denominado un conflicto político institucionalizado, el reciente Informe sobre Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales confirma la asimetría de poder entre los trabajadores del sector público y su empleador, el Estado. La desprotección laboral y las categorías de trabajadores bajo modalidad «contrata» y «honorarios» sin estabilidad laboral y bajo amenaza permanente de perder su trabajo en función de la autoridad de turno, son componentes reveladores de las condiciones estructurales del empleo público. En este sentido, las amenazas de los ministros Valdés y Fernández agudizan aún más el estado de tensión y distanciamiento con los trabajadores organizados en la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) y otros gremios sectoriales, con el respaldo de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT). A la fecha un diálogo de sordos: un ministro de Hacienda rígido en su posición, aferrado a los principios y dogmas de su formación y de los imperativos de la macroeconomía; parlamentarios de la Nueva Mayoría que públicamente exigen aumentar la “cifra” de reajuste criticando al gobierno; y las elites partidarias que alcanzan un “acuerdo de mantener la exigua cifra” por los límites conceptuales de lo posible: lo permitido por las infranqueables variables macroeconómicas.

El análisis del escenario debe incluir que en el sector público permanecen restricciones al derecho de negociación colectiva y huelga pues, al respecto, el Estado chileno no ha modificado su ordenamiento jurídico. Si bien el derecho a huelga se consagra en la Constitución Política, no se aplica en casos que la ley explícitamente lo prohíba. Y éste es el caso del sector público, cuya regulación específica (Ley de Bases Generales de la Administración del Estado y Estatuto Administrativo), expresa o tácitamente, no permite el ejercicio pleno de tales derechos. Otras leyes, como aquella que establece las normas sobre asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado, restringen su aplicación al punto que se le endosa la promoción de prácticas antisindicales en el sector público. Al revisar las condiciones laborales del sector público y las decisiones de política se constata que ha aumentado la precarización del empleo público (cuyo caso típico son los trabajadores/as a honorarios) y la desigualdad de salarios.

Lo anterior, a pesar que las bases programáticas de los gobiernos de la Concertación incluyó una revalorización de la función pública en el marco de la reconstrucción y fortalecimiento de la institucionalidad estatal y articularon discursos públicos sobre la importancia de los funcionarios/as públicos/as. En la práctica, no obstante, el período se ha caracterizado por continuar la orientación y estructura legal heredada de la dictadura cívico-militar.

Una mirada global al proceso del reajuste salarial desde 1990 a la fecha permite diferenciar dos fases. La primera es extra-legislativa, donde asociaciones y gremios negocian con representantes del Ministerio de Hacienda en la “Mesa del Sector Público” (MSP) con el fin de establecer acuerdos sobre montos, bonos y otras materias laborales; los procedimientos no están escritos y adquieren valor las prácticas estables de los actores que participan. Se trata de una negociación que se mueve sobre la base de las posiciones de los actores y de la lógica del “tira y afloja” centrándose el ejercicio de la negociación en un “regateo entre las partes” que puede terminar en un eventual protocolo de acuerdo.

La segunda fase, propiamente legislativa, consiste en que el Ejecutivo envía un Mensaje Presidencial al Congreso (conteniendo el acuerdo logrado en la MSP o, en caso de desacuerdo, la propuesta del Ejecutivo), constituyéndose éste en el espacio de formalización que tiene como resultado una ley que encapsula el debate en la “cifra” del reajuste salarial (expresada en un porcentaje). Como la ley de presupuesto del sector público se aprueba anualmente antes que el reajuste del sector público, la dinámica de la negociación política se ve fuertemente condicionada al factor tiempo.

La dinámica de la negociación: historia repetida con matices

Si observamos el comportamiento de las negociaciones del sector público en el ciclo 1990-2015, en siete oportunidades no se logró el acuerdo pre-legislativo en la MSP (1997, 1998, 2002, 2003, 2010, 2011, 2015), años que coinciden, en su mayoría, con recesos en la economía global. Se constata una lógica para gestionar el conflicto y el proceso de negociación que es similar durante todo el período.

Asimismo, se evidencia que durante el gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014) el porcentaje de reajuste fue prácticamente el mismo durante los cuatro años en que negoció con la MSP (5%), logrando acuerdo pre-legislativo con los gremios y ANEF únicamente los dos últimos años (2012 y 2013). En este período se incorpora en la oferta del gobierno un aumento sustantivo en los bonos; se observa con mayor nitidez la estrategia de fragmentación de los gremios así como las diferencias entre CUT y ANEF (antes probablemente la cooptación fue la estrategia predilecta); y se constata, por último, una mayor intensidad en el debate entre coaliciones políticas en la fase legislativa.

Algunas cuestiones significativas de la dinámica política del conflicto

El caso de las negociaciones en torno al reajuste salarial de los trabajadores del sector público conserva ciertas dinámicas y prácticas predecibles de los actores, adscritas a discursos reconocibles en la arena pública. Es un conflicto político que se activa comunicacionalmente a fines de cada año, reflejando que las prácticas y discursos de los actores se rutinizan, adquiriendo valor y estabilidad en el tiempo (meses de octubre y noviembre)

Al observar el comportamiento de la élite política, el caso del reajuste salarial no hace sino reflejar un modo generalizado de procesar las demandas y gestionar el aparato público: un modo pactado que evita la movilización social, limita la participación ciudadana a su nivel más bajo y prioriza el establecimiento de consensos políticos excluyentes entre las elites. A dicha práctica contribuye que la decisión del reajuste salarial para el sector público deba seguir la vía legislativa, adquiriendo relevancia el parlamento en el proceso decisional que finaliza con la entrada en vigencia de una ley en un tiempo limitado.

De tal modo, este conflicto evidencia un modo de gestión política en el Chile post-autoritario que maximiza el valor de tales consensos y un marco de discusión que limita los debates públicos a las condiciones de posibilidad que otorguen las variables macroeconómicas y los imperativos del modelo neoliberal, cuya notable expresión es la importancia que adquieren los bonos como elementos evasores de la discusión  política sobre las condiciones estructurales del mundo del trabajo en el sector público, calidad del empleo, protección y derechos laborales que aseguren el anhelado trabajo decente que proclama la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Hoy, la Nueva Mayoría ratifica que los imperativos y principios del neoliberalismo se cuelan por sus espaldas y emergen como un incómodo silencio objetivo que tensiona a los miembros de la coalición política y genera divisiones internas reflejadas en los discursos públicos predominantes; sin embargo, dichos principios no renuncian a su sitial sacrosanto en el Chile actual y son validados, por acción, omisión o convicción, en el ejercicio del gobierno.

Nota: Una parte de esta editorial está basada en el artículo “Discurso público e institucionalización del conflicto político en Chile. El caso del reajuste salarial del sector público (1990-2014)”. Gestión y Política Pública, Vol. XXV, No. I, Primer Semestre de 2016, pp.119-164. Cide: México. Quiroga Ma. Francisca, Guerrero Néstor y Sofía Schuster.