Empresas públicas municipales: Forma para la democracia económica en Chile

La OCDE acaba de publicar un informe titulado “Revisión de Gobernabilidad Multinivel en Chile: Modernización del Sistema Municipal” en el cual se realiza un completo análisis del sistema municipal chileno, y que incluye sugerencias para su modernización, tomando en cuenta el marco de descentralización por la que atraviesa la agenda política del país.

Uno de los puntos interesantes del reporte tiene que ver con el tratamiento que se hace de las empresas públicas municipales en Chile.

Por un lado, se menciona que la actual utilización que se hace de este tipo de empresas públicas es bastante limitada, debido en gran medida a lo que mandata el artículo 11 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, la cual define que para desarrollar o participar en actividades empresariales, las municipalidades como tales deben ser autorizadas por leyes especiales con rango de quórum calificado (50%+1).

Y por otro lado, se menciona también que Chile se beneficiaría de la derogación de esta disposición, la cual restringe la posibilidad de crear empresas públicas municipales, algo que según el reporte, es extremadamente común en los países de la OCDE.

Según la Federación Francesa de Empresas Públicas Locales, se estima que al 2017 existen 1.800 empresas públicas locales en Austria, 1.220 en Francia, 8.500 en Alemania, 3.500 en Italia, 2.500 en Polonia, 1.800 en Suecia, 950 en Finlandia, y 1.150 en España, las cuales operan en tan diversas áreas como son distribución y tratamiento de aguas, recolección de basura y reciclaje, generación y distribución de energía, infraestructura básica, transporte público, salud, mantenimiento urbano, vivienda, servicios funerarios, turismo, etc. Otro de los países donde se hace un uso extensivo de este tipo de empresas es Japón. Según la OCDE, existen más de 8.500 empresas públicas locales, dedicadas principalmente a las áreas de reciclaje, agua potable y salud.

Sin embargo, existe una dimensión sobre este tema que en el informe es poco abordado, y que representa un importante potencial quizás aun no aprovechado en su totalidad por las municipalidades de Chile. Nos referimos a las asociaciones municipales.

Las asociaciones municipales cobran relevancia en la legislación a partir de una reforma a la Ley Orgánica de Municipalidades de 2011, la cual otorga el marco legal para la creación de este tipo de asociaciones. El aspecto interesante de las asociaciones municipales es que, si bien las municipalidades de forma individual no pueden desarrollar actividades empresariales, sí pueden hacerlo estas asociaciones, las cuales están conformadas por dos o más municipalidades.

Según la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE), existen 54 asociaciones municipales en Chile al 2017, y de estas, según el Servicio de Impuestos Internos, 20 estaban consideradas el 2016 como “empresas”, es decir, que estaban registradas para realizar actividades comerciales.

Un ejemplo de este tipo de empresas corresponde a aquella que administra el Parque Cordillera, asociación que agrupa a las municipalidades de Colina, Lo Barnechea, La Reina, Las Condes, Peñalolén, La Florida y San José de Maipo. Según la última información presupuestaria disponible, de agosto de 2017, el 36% de los ingresos de esta empresa provenía de la venta de bienes y servicios, los cuales corresponden a los ingresos al parque. La venta de bienes y servicios es permitida por el artículo 145 de la Ley Orgánica de Municipalidades, introducido con la reforma de 2011.

De esta manera, las asociaciones municipales pueden constituirse en empresas de derecho privado, las cuales pueden funcionar mediante los ingresos que obtengan mediante la venta de los bienes que produzcan o de los servicios que ofrezcan.

Llegado este punto se hace necesario hacer una precisión. Este tipo de empresas municipales, a pesar de funcionar bajo el derecho privado, no pueden tener fines de lucro. Esto significa, como bien lo precisa el informe de la OCDE, que las municipalidades no pueden utilizar este tipo de empresas como un medio para financiar su propio funcionamiento o los distintos programas sociales que poseen.

Las empresas públicas locales son en el contexto internacional una fuente importante de recursos para los gobiernos locales. Por ejemplo, en Colombia, la compañía “Empresas Públicas de Medellín» aporta el 40% de los ingresos autogenerados del gobierno de la ciudad de Medellín; la Empresa de Transporte Masivo de Cali S.A. representa el 15% de los ingresos de aquella municipalidad; la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá aporta el 25% de los ingresos de la capital nacional.

De esta manera, las municipalidades de Chile podrían verse altamente beneficiadas si se tomara la recomendación de la OCDE y se permitiera la operación de empresas públicas locales en un esquema que permitiera el retiro parcial de excedentes por parte de los gobiernos locales. Sobre todo, en el contexto de desfinanciamiento en el cual se encuentran hoy las municipalidades del país.

Pero, por otro lado, la multiplicación de este tipo de asociaciones, como se permite hoy, posibilita el ahorro de parte de los gobiernos locales de importantes sumas de dinero que hoy van a parar a concesionarios de diversos servicios municipales, los cuales en muchos casos se han visto envueltos en casos de corrupción y abuso sobre la población en lo referido a los cobros por los servicios y una deficiente calidad asociada.

Dicho todo lo anterior, es condición básica que este tipo de empresas funcione con el más alto estándar de gestión y eficiencia, lo que es requisito indispensable para todo tipo de empresa, pública o privada, pero cuyo estándar es aún más alto para las empresas públicas. Esto, sumado a la transparencia en la gestión (a la cual están obligadas por ley) y al control democrático de parte de los gobiernos locales, los concejos municipales, los consejos de la sociedad civil y las organizaciones comunitarias.

Por el momento, dos caminos se visualizan como posibles, los cuales corren de forma paralela.

Por un lado, le corresponde al gobierno central avanzar en la formulación de la gran reforma pendiente del sistema municipal, donde la creación y operación de empresas públicas municipales de forma individual a cada municipio es una política pendiente, no solo recomendada por la OCDE, sino también por la Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional que sesionó durante 2014.

Por otro lado, le corresponde a los gobiernos locales aprovechar los beneficios potenciales que ofrece la posibilidad de crear empresas públicas locales de forma asociativa entre municipios, modelo alternativo de propiedad que está además está más directamente vinculadas a la democracia local, a los valores sostenidos por la comunidad, y a las buenas prácticas de transparencia y rendición de cuentas.