Guillier: Entre la reforma constitucional del gobierno y el plebiscito

El tema constitucional, mayormente ausente en la campaña de la primera vuelta, ha reaparecido en la previa de la segunda. Alejandro Guillier manifestó claramente en el relanzamiento de su campaña su intención de reemplazar la constitución vigente por una nueva. Sostuvo que eso es indispensable para alcanzar un país más igualitario, descentralizado, y que reconozca a los pueblos originarios, entre otros objetivos de su programa político. De esta forma, expresó un compromiso sin ambages con la idea de una nueva Constitución. Además, se refirió a la forma en que planea llevar adelante ese objetivo. Como ya había hecho antes, anunció su intención de continuar con el proceso constituyente diseñado y parcialmente implementado por el gobierno actual.

En este momento ese proceso se desarrolla en dos espacios. El primero es la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, en la que se ha estado discutiendo una reforma al capítulo XV de la constitución vigente que permitiría regular el mecanismo que elabora una nueva. La tramitación de ese proyecto se desarrolló sin premura desde su presentación en abril, lo que cambió radicalmente ahora que la Presidenta ha decidido dar suma urgencia a su tramitación.

El otro lugar en que se desarrolla el proceso es en las oficinas de La Moneda, donde a puertas cerradas un grupo de personas no identificadas está abocado a convertir los resultados del proceso participativo de 2016 en lo que será la propuesta de nueva Constitución de la Presidenta Bachelet. Tiempo atrás la vocera de gobierno afirmó al respecto que la identidad de esas personas se conocerá «en su momento oportuno» para, por ahora, «dejarlos trabajar tranquilos» en una tarea que están desarrollando «con mucho rigor técnico».

No sabemos cuál sería la actitud de Guillier, en un eventual gobierno suyo, respecto del proyecto de la Presidenta; si acaso intentaría que ese fuera el proyecto de nueva Constitución que eventualmente se apruebe, o si lo tomaría como una primera propuesta, una base (otra más) para la elaboración de una nueva Constitución, o si simplemente lo trataría como un insumo más para la discusión pública. La verdad, en todo caso, es que nunca ha estado muy claro cuál es el sentido político de ese proyecto presidencial elaborado a puertas cerradas, y de su presentación al Congreso, dado que bajo la propuesta del gobierno la elaboración de la nueva Constitución le correspondería a la eventual «Convención Constitucional» que se convoque.

Respecto de esto último, el objetivo del proyecto de reforma al capítulo XV al que se le que acaba de dar urgencia es hacer posible convocar a esa «Convención Constitucional». Esa convención no tiene una forma definida, por lo que podría ser una Asamblea Constituyente propiamente tal, una comisión mixta designada por el Congreso, o cualquier otro tipo de órgano. De acuerdo con el plan del gobierno, eso lo establecería en definitiva una ley que habría que dictar después que se apruebe la reforma al capítulo XV. Respecto de esta reforma que haría posible la convención, Guillier fue claro en el sentido de que buscará que sea aprobada. Respecto de la forma que tome la convención, en tanto, ha afirmado que él prefiere que sea una Asamblea Constituyente.

Así, parece haber mucha más claridad en la propuesta constitucional actual de Guillier que la que había tiempo atrás. Sin embargo, aún quedan cuestiones por precisar. En este caso la pregunta que vuelve a aparecer se refiere a los quórums de reforma constitucional y cómo ellos determinan las posibilidades de acción de un gobierno que busque reemplazar la constitución vigente.

El proyecto de reforma al capítulo XV enviado por el gobierno requiere para su aprobación un quórum de dos tercios. Esto es así debido a que el gobierno eligió enviar una reforma a ese capítulo específico en vez de proponer la incorporación de un capítulo nuevo. Si hubiera hecho esto último, habría abierto la posibilidad de que la reforma pudiera ser aprobada con un quórum más bajo de tres quintos, algo que –aunque jurídicamente correcto– es polémico para quienes creen que todo cambio político importante en Chile tiene que hacerse por dos tercios para asegurar que representen “grandes acuerdos” (incluso si jurídicamente no es necesario). Lo anterior se manifestó en la tramitación del proyecto en la Comisión de Constitución en la sesión del pasado 5 de diciembre, los diputados Osvaldo Andrade y Leonardo Soto, por un lado, y la diputada Camila Vallejo, por otro, presentaron indicaciones que harían que, en vez de reformar el capítulo XV, el proyecto incorporara un capítulo XVI nuevo. Las indicaciones fueron rechazadas con los votos de los diputados de Chile Vamos así como del diputado DC Fuad Chahín. Más aun, incluso el Ministro Secretario General de la Presidencia Gabriel de la Fuente expresó la opinión del gobierno en contra de esa modificación que habría bajado el quórum de aprobación y dado alguna viabilidad a la reforma. En su justificación de esa postura hizo referencia a la necesidad de lograr los “acuerdos necesarios de todas las fuerzas políticas” para el reemplazo constitucional. Así, el proyecto se mantiene aún en tramitación bajo la exigencia de los dos tercios, por lo que –no obstante la urgencia que el gobierno le puso a su tramitación, pero que podría quitar si no consigue apoyo– su aprobación por parte de este Congreso se ve como inviable.

Considerando la distribución de fuerzas políticas en el Congreso que acompañará al próximo gobierno, ya se han empezado a hacer los cálculos respecto de la posibilidad de aprobar las reformas necesarias para reemplazar la constitución vigente. Una encuesta de La Tercera pone en al menos 100 la cantidad de miembros de la Cámara que estarían de acuerdo con «aprobar un mecanismo para elaborar una nueva Constitución», lo que supera el quórum de tres quintos, y llegaría a los dos tercios si cuatro de los nueve que no respondieron la encuesta estuvieran de acuerdo también. La situación en el Senado se ve un poco más estrecha, pero podría haber suficiente fuerza política en el Congreso al menos para realizar modificaciones que requieran tres quintos.

De acuerdo con esos números, podría llegar a ser viable el reemplazar el proyecto de reforma al capítulo XV por uno que cree un capítulo nuevo por tres quintos. Sin embargo, esto sería políticamente costoso para el eventual gobierno de Guillier. Requeriría, por un lado, desautorizar el compromiso del gobierno de Michelle Bachelet (ratificado por la opinión del Ministro de la Fuente) con que el proyecto que habilite el reemplazo constitucional sea uno aprobado con quórum de dos tercios, reconociendo que desde un punto de vista jurídico eso es innecesario, y que desde un punto de vista político es inadecuado. Por otro lado, requeriría hacer frente una vez más a las acusaciones de «atajos raros» y “resquicios» que se lanzan (sin necesidad de hacerse cargo de los argumentos jurídicos) en contra de cualquier propuesta que sostenga que es posible el cambio constitucional por medio de procedimientos que no involucran el quórum de dos tercios.

Sin embargo, la propuesta más popular que permitiría continuar en el camino a una nueva Constitución, y para la que no sería necesario el quórum de dos tercios, es la del plebiscito constituyente, esto es, un plebiscito en el que se consulte a la ciudadanía si está de acuerdo con que se haga una nueva Constitución, si acaso por medio de una Asamblea Constituyente, o alguna otra pregunta similar. Hace algunos años hubo diversas propuestas de este tipo que sostenían que ni siquiera haría falta una reforma previa para convocar a ese plebiscito, el que legítimamente podría convocarse por ley simple, o incluso por decreto presidencial. Se ofrecieron múltiples argumentos jurídicos en ese sentido, pero la estrategia resultó ser políticamente inviable.

En la misma época algunos sectores propusieron una idea más conservadora: que la posibilidad de convocar a ese plebiscito se incorporara modificando los artículos 15 y 32 de la constitución vigente, para lo cual sin duda basta un quórum de tres quintos. Esta propuesta ganó suficiente apoyo como para que la «Bancada transversal por la AC», con el resplado de más de cincuenta parlamentarios, presentara un proyecto de reforma constitucional en ese sentido.

Incluso el proceso constituyente diseñado por el gobierno recogió (en un comienzo, al menos) la idea del plebiscito. Así, de acuerdo con el anuncio que la Presidenta Bachelet hizo en octubre de 2015, el proyecto de reforma al capítulo XV incorporaría la posibilidad de que el Congreso convocara a un plebiscito para que la ciudadanía eligiera el mecanismo de reemplazo. Sin que se diera explicación alguna, el proyecto que envió este año no incluye esa posibilidad, aunque podría ser incorporada durante su tramitación.

Ahora la idea de un plebiscito constitucional ha reaparecido luego de la primera vuelta, probablemente debido a que sirve como punto de convergencia entre la candidatura de Guillier y el proyecto del Frente Amplio. El manifiesto de Fernando Atria y Carlos Ruiz, que hace del plebiscito un punto central, sugiere eso. En la misma línea están las declaraciones de un grupo de académicos afines al Frente Amplio (que señala que “lo mínimo es convocar a un plebiscito para que la ciudadanía se pronuncie sobre la cuestión constitucional”), así como una de un grupo más transversal de académicos que apoyan votar por Guillier en segunda vuelta. Estos últimos sostienen que si el proyecto de reforma al capítulo XV no fuere aprobado «creemos que habrá que presentar un proyecto de reforma constitucional que habilite al Presidente a convocar a un plebiscito». Entre los firmantes de esta declaración está el coordinador del equipo constitucional de Guillier, por lo que es de entender que eso es lo que tenía en mente el candidato cuando sostuvo en el relanzamiento de su campaña que si la reforma al capítulo XV no fuere aprobada en el Congreso, entonces él llamaría a un plebiscito nacional para que la ciudadanía elija la manera de elaborar la nueva Constitución.

Dado lo anterior, pareciera que los tres quintos que eventualmente podrían alcanzarse se usarían para volver a la idea del plebiscito. Esto tiene la ventaja de retomar una demanda ciudadana por nuevas formas de expresión de su voluntad política, pero mantiene la debilidad de las propuestas de plebiscito constitucional como la de la Bancada AC: No sería vinculante, por lo que no tendría efectos institucionales concretos. La situación sería similar a la del referéndum sobre el Brexit en el Reino Unido: como el referéndum consistió solo en una pregunta que no iba asociada a una regulación o plan específico para su implementación, luego de ganar el «Sí» nadie tenía claro qué pasos seguirían, qué efectos específicos tendría ese resultado, ni si acaso las autoridades estaban realmente obligadas a hacer algo, y qué pasaría si no lo hacían.

Una reforma que se limite a incorporar un plebiscito sobre la nueva Constitución estaría en una situación similar. No sería más que una consulta ciudadana, aunque quizás pudiera servir para acumular impulso político para seguir con el proceso constituyente. Pero para que tuviera efectos institucionales que efectivamente llevaran a que se instale y opere alguna forma de convención constitucional, ello debería estar regulado. La principal virtud del proyecto de reforma al capítulo XV del gobierno es que se hace cargo de ese problema al regular en sus aspectos más generales la convención constitucional y los procedimientos que permitirían que ella llegue a realizar su cometido. Entre sus múltiples debilidades están el que se haya presentado de una manera que requiere el quórum de dos tercios, así como el que se haya eliminado de ella la posibilidad del plebiscito.

En resumen, las variables con la que tendría que jugar un eventual gobierno de Guillier para acercase a la nueva Constitución serían al menos las siguientes: (1) la posibilidad (improbable) de tramitar y aprobar el proyecto de reforma al capítulo XV presentado por la Presidenta Bachelet, que requiere un quórum de dos tercios, que permitiría convocar una «convención constitucional», y al que se podría incorporar un plebiscito vinculante que actualmente no tiene; (2) la posibilidad (polémica) de alterar el proyecto anterior o de presentar un proyecto distinto, incorporando un capítulo nuevo por tres quintos que permita convocar a la convención, y que incluya un plebiscito vinculante; y (3) la posibilidad (más probable) de aprobar un proyecto de reforma solo para incorporar por tres quintos el plebiscito constitucional, pero cuyos efectos en caso de que la ciudadanía se exprese a favor del reemplazo constitucional serían inciertos, y cuya realización quedaría sujeta a decisiones políticas posteriores, y a una reforma constitucional adicional que haga posible concretamente convocar al mecanismo de reemplazo.