De Aylwin a Piñera: El historial de la incumplida promesa del reconocimiento constitucional al pueblo mapuche

Para Ana Llao, histórica dirigenta mapuche desde los años 80, hablar de reconocimiento constitucional y de un ministerio de pueblos indígenas, lleva inevitablemente a hacer una autocrítica al propio movimiento mapuche. En la lucha por recuperar la democracia, dice, «confiamos en la palabra, en los papeles y lo dejamos todo en manos de esta mafia política».

Llao se refiere a los Acuerdos de Nueva Imperial. El 1 de diciembre de 1989, Patricio Aylwin se comprometió a cumplir las demandas indígenas de elaboración de un marco jurídico a favor del desarrollo de los pueblos originarios, su reconocimiento constitucional y ratificar el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT).

Este lunes, 29 años después, el presidente Sebastián Piñera volvió prometer lo mismo: Reconocimiento constitucional del Estado de Chile a sus pueblos originarios, como parte del «Plan Impulso Araucanía», que busca «la paz y el desarrollo integral» en la zona de conflicto.

La promesa de Aylwin se tradujo en la Ley Indígena, que creó la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi), organismo que está encargado de la promoción, coordinación y ejecución de los planes de desarrollo estatal para los pueblos indígenas, además de ser el primer cuerpo legal que protege y reconoce jurídicamente a los pueblos originarios como parte del patrimonio cultural de nuestro país.

Pero ni él ni Piñera han sido los únicos en prometer el reconocimiento constitucional para los pueblos indígenas del país. Desde Nueva Imperial a la fecha, ha sido un festín de promesas incumplidas, que transforman a Chile en uno de los tres países de América Latina (junto a Uruguay y Surinam), que carecen de una cláusula constitucional que se refiera a sus pueblos originarios.

El año 2001 el presidente Ricardo Lagos convocó la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas, con el objetivo de realizar un análisis histórico de la relación entre el Estado y los pueblos indígenas, además de elaborar propuestas para una nueva relación entre los pueblos originarios y el Estado chileno.

El informe de esta comisión llegó el año 2003 e incluyó las propuestas de otorgar reconocimiento constitucional a los pueblos indígenas y garantizar mayores derechos y autonomía para ellos. Sugería también que las propias comunidades puedan elegir sus representantes en el Parlamento, además de posibilitar una mayor participación en gobiernos comunales y en las leyes que los afecten, cultural o territorialmente. Incluso, se señala el otorgar mayores derechos territoriales y se sugiere el traspaso de territorios en que se pueda demostrar la «propiedad ancestral» y la de crear un Consejo de Pueblos Indígenas que garantice el derecho participativo del estatuto jurídico de los pueblos.

Sin embargo, recién en el año 2004 el presidente Ricardo Lagos hizo envío del proyecto de ley que no toma en cuenta las consideraciones y sugerencias hechas por la propia comisión, manteniendo las antiguas promesas de anteriores gobiernos. No había ninguna propuesta nueva en su discurso. No había nuevo trato. Por ese entonces, el werkén Aucán Huilcamán, del Consejo de Todas las Tierras, descalificó el Informe por «colonialista». «Si tuviera que usar un lenguaje para calificarlo, diría que es un informe claramente colonialista, asimilacionista y por lo tanto no podemos aceptarlo. El texto omitió la responsabilidad institucional en la usurpación de tierras ancestrales y el tema de la libre determinación de los pueblos», señaló en su oportunidad.

Lo que ya era un desagravio para el pueblo mapuche y los demás pueblos indígenas, terminó siendo una burla tras el ingreso de la iniciativa legal. El texto señalaba que «la Nación chilena es una e indivisible», y que la ley «garantizará el derecho a conservar, desarrollar y fortalecer la identidad, idiomas, instituciones y tradiciones espirituales, sociales y culturales de los pueblos indígenas que habitan el territorio nacional”. El reconocimiento constitucional era solo a nivel cultural, no a nivel político.

En mayo de 2005 fue rechazado el proyecto y reingresado por diputados de la Concertación en el año 2006. Sin embargo, este nuevamente fue rechazado. Aunque el inciso sobre que «la nación chilena es una e indivisible», fue aprobado por unanimidad.

La llegada de Michelle Bachelet pareció una nueva oportunidad para el reconocimiento constitucional de los pueblos originarios, sin embargo, nuevamente fue una promesa incumplida por el Estado chileno. El programa de gobierno rezaba “impulsar urgentemente el reconocimiento constitucional de los pueblos originarios y dar alto rango político a las políticas a través de la creación de una Subsecretaría de Asuntos Indígenas en el Ministerio de Planificación”. Ninguna de estas dos propuestas fue aprobada durante su mandato.

Recién en enero de 2008, la Presidenta designó un Comisionado Presidencial para Asuntos Indígenas con el objetivo de evaluar la política seguida por el Estado en materia de pueblos originarios. Su evaluación fue que el acuerdo de Nueva Imperial de 1989 estaba roto, debido a que tanto la Ley Indígena de 1993 estaba agotada y no se había avanzado en la ratificación del convenio 169 de la OIT como en el reconocimiento constitucional de los pueblos originarios del país.

En todos estos años, parlamentarios como De Urresti, Navarro, Arenas, Chahín, Tuma, Ascencio, García, Viera-Gallo, Bitar, Huenchumilla, Walker y Nuyado han presentado 11 proyectos de ley que otorgan un reconocimiento constitucional a los pueblos indígenas. Ninguno ha sido fructífero y la gran mayoría, según el abogado Salvador Millaleo, insisten en la misma visión mononacionalista, que define a Chile como «uno e indivisible».

En el texto «Los pueblos originarios ante el horizonte de una nueva Constitución», Millaleo también da cuenta de las dos actitudes históricas que ha tenido la derecha frente a esta retardada demanda. Los más conservadores «han negado la sal y el agua al reconocimiento constitucional», mientras que los que se abren a esa posibilidad, la despojan «del contenido político autonomista».

Recién en septiembre de 2009 se cumplió la segunda promesa del Acuerdo de Nueva Imperial. Tras 18 años de trámite legislativo, el Congreso aprobó el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que estipula la obligación del Estado chileno a asumir la responsabilidad de proteger los derechos de los pueblos indígenas, lo que se traduce en una «consulta previa» que se aplica cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

Reconocimiento sin contenido

Para Salvador Millaleo, el reconocimiento constitucional no «significa nada por sí mismo, lo importante para los pueblos indígenas es qué tipo de reconocimiento».

Millaleo expone que desde los Acuerdos de Nueva Imperial, los avances en materia del derecho indígena comparado han sido sustanciales. Hoy existe una la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas del año 2006, una declaración de la OEA del 2016 y las constituciones Bolivia y Ecuador, en la que se reconocen abiertamente como Estado plurinacional. También las reformas constitucionales en México en 2001 y en Colombia en 1993 establecieron importantes avances para los pueblos indígenas, relativos a la autonomía y la libre determinación de dichos pueblos. 

«Sin libre determinación ni autonomía, se le da la espalda a las máximas aspiraciones que tienen los pueblos indígenas», agrega el abogado.

Para Verónica Figueroa Huencho, académica del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, el avance de los otros países latinoamericanos en el tema marca una pauta de hacia dónde se debe apuntar. «¿Cómo se va a materializar ese reconocimiento? ¿Habrá una nueva institucionalidad? ¿Chile se va a reconocer como plurinacional? El contexto de esos derechos va a marcar la pauta de cuánto será el avance y cuan cosmético es este anuncio», reflexiona la experta.

En el Proceso Constituyente Indígena realizado por el gobierno pasado, más de 17 mil personas de los nueve pueblos originarios del país (mapuche, aymara, rapa nui, atacameño, quechua, colla, diaguita, kaweskar y yagán) manifestaron sus deseos para una Nueva Constitución. Entre sus conclusiones destaca la necesidad de reconocer a Chile como un Estado plurinacional, así como el principio de autodeterminación de los pueblos indígenas.

En el proyecto de nueva constitución enviado por Michelle Bachelet días antes del cambio de mando, se reconocían los derechos constitucionales de los pueblos indígenas. Eso sí, sin reconocimiento de autodeterminación ni plurinacionalidad.