Apagando el fuego con bencina: Una guía a la “modernización” tributaria de Piñera

La semana pasada la Comisión de Hacienda del Congreso empezó a analizar los cambios tributarios que quiere hacer el gobierno. Han sido momentos de mucha tensión y polémica así que vale la pena volver a examinar los puntos básicos del debate tributario, para comparar la retórica con los datos empíricos.

El actual sistema tributario en Chile: El diagnóstico básico

Chile tiene una carga tributaria baja y regresiva. Puesto que la carga es baja el Estado tiene menos recursos para financiar los derechos sociales. Puesto que es regresiva los ricos pagan menos impuestos que los pobres (en términos proporcionales) empeorando la desigualdad.

Los ingresos del Estado chileno son pocos comparados con las economías más avanzadas. Esto ayuda explicar la baja calidad de la educación, las largas esperas en los consultorios y las pensiones de miseria. No es simplemente que Chile es más pobre que las otras economías OCDE, sino que, como proporción del ingreso total del país (el PIB), se recauda menos (ver gráfico arriba – impuestos totales). Chile sí genera recursos suficientes para mejorar la educación, la salud y las pensiones, pero para usarlos habría que subir los impuestos.

La desigualdad chilena es alta comparada con las economías más avanzadas. Esto ayuda explicar la creciente delincuencia y el malestar social.  No es simplemente que Chile tiene los ingresos mal distribuidos, sino que también la recaudación no corrige esta distribución. De hecho, Chile tiene casi la misma desigualdad antes de impuestos que Irlanda. Solo que allá los ricos paguen proporcionalmente más impuestos, y los pobres proporcionalmente menos, haciendo que Irlanda termine teniendo una desigualdad final similar al promedio OCDE. En Chile los ricos no pagan más impuestos y los pobres no pagan menos, así que el país sigue con la desigualdad más alta de la OCDE. Esto ocurre porque el sistema de impuestos se basa en impuestos indirectos como el IVA (ver gráfico arriba – impuestos indirectos).

Con el IVA tanto los ricos como los pobres pagan el mismo 19% de lo que consumen. Pero los ricos destinan una parte de sus ingresos al ahorro (que no paga IVA) mientras que los pobres consumen casi todos los ingresos, así que los pobres terminan pagando más IVA en términos proporcionales. Chile sí podría tener un nivel de desigualdad similar al promedio OCDE, pero para lograrlo habría que hacer impuestos que los ricos pagan más impuestos. La propuesta de Piñera hace precisamente lo contrario de lo que la situación amerita – baja los impuestos en vez de subirlos y hace que los ricos paguen menos proporcionalmente que los pobres. En un país cuyos servicios sociales están en pésimas condiciones, esto es apagar un incendio con bencina.

 La falsa “modernización” de Piñera:

La propuesta de Piñera de supuesta ‘modernización’ tributaria empeora la mala situación diagnosticada arriba principalmente con su idea de re-integración. Ella significa que los más ricos pagan menos impuestos porque aumenta el porcentaje que los empresarios pueden descontar de sus impuestos personales de lo ya pagado por sus empresas (de 65% a 100% del impuesto corporativo). La derecha misma estima que este regalo tributario a los súper ricos costaría hasta US$750 millones (según CLAPES-UC). La izquierda dice que la recaudación podría bajar incluso US$1.000 millones (según Miguel Jorrat exdirector del SII). Nadie duda que es un regalo caro.

Los anuncios de Piñera no aclaran cómo se va a financiar esta reducción en impuestos (las promesas de que no se redujera la recaudación total son poco convincentes). Una de sus propuestas para financiarla es eliminar las exenciones al IVA. Aunque faltan detalles, es un precedente preocupante prometer bajar un impuesto progresivo (donde los ricos pagan más proporcionalmente) para subir un impuesto regresivo (donde los pobres pagan más proporcionalmente). La última CASEN indica que la desigualdad aumentó: aunque este cambio no fue estadísticamente significativo es un absurdo introducir medidas pro-desigualdad ahora.

Piñera y los voceros de los gremios empresariales defienden esta reducción en impuestos como una medida necesaria para gatillar el alicaído crecimiento económico. Sin embargo, no hay evidencia empírica que bajar los impuestos que pagan las personas más ricas aumenta el crecimiento económico (ver EPI 2013). Pero sí hay evidencia que bajar dichos impuestos empeora la desigualdad y además que, a largo plazo, países con mayor desigualdad crecen menos (ver FMI 2018). Así, el cambio que propone Piñera aleja Chile de los estándares de los países OCDE y no ayuda aumentar el dinamismo económico.

La insuficiente reforma de Bachelet bajó el descuento que tenían los empresarios de 100% a 65% (a pesar de que la mayoría de los países OCDE tienen un descuento de 0%). Ahora Piñera quiere subirlo a 100% otra vez. En la última elección la propuesta del Frente Amplio fue justo lo contrario: el Programa de Muchos propuso bajar el descuento de 65% a 0%. Esto es más responsable fiscalmente (bajar impuestos aún más teniendo la carga más baja de la OCDE implica desfinanciar el Estado). Además devuelve Chile al estándar OCDE (aunque Australia, Nueva Zelandia y México tienen integración tributaria ninguno tiene un descuento de esta envergadura para los súper ricos que Piñera propone reintroducir). Pero ni siquiera se debate esta propuesta más sensata.

La quimera del alto impuesto corporativo  

Según la derecha, los ‘extremistas’ de la Nueva Mayoría tomaron un impuesto corporativo de 20% (más bajo que el promedio OCDE de 24%) y lo subió al nivel más alto de este grupo de países (27%). Sin embargo, lo importante no es esa la letra muerta de la ley tributaria sino cuánto efectivamente pagan las empresas relativa a sus utilidades (en lenguaje técnico no importa la tasa impositiva legal sino la tasa marginal efectiva). Es difícil calcular con exactitud la tasa efectiva (sobre todo con tanta elusión y evasión) pero según un estudio de la Universidad de Calgary, en 2015 el impuesto corporativo en Chile fue 7%, el quinto más bajo de 92 países.

Es cierto que la reforma de la Nueva Mayoría al impuesto corporativo sólo entra en régimen este año. El aumento de 20% a 27% ha sido gradual: en 2015 subió a 22,5% y en 2016 a 25,5% llegando a 27% en 2018. Pero de todas formas hasta ahora los cambios en las tasas no han aumentado la recaudación tanto. En 2014 (cuando Piñera terminaba su primer mandato, antes de la reforma tributaria de la Nueva Mayoría) Chile recaudó 4,2% del PIB como impuesto corporativo. En 2016 (cuando la supuestamente excesiva reforma de la Nueva Mayoría ya había aumentado la tasa legal 5,5 puntos porcentuales) Chile recaudó 4,3% del PIB – un cambio bastante menor, aunque pone el país entre los más altos de la OCDE:

El silencio culposo sobre el nulo impuesto personal

De todas formas, puesto que Chile tiene un sistema (ahora parcialmente) integrado, los impuestos que pagan las empresas son un mero anticipo de los impuestos que pagan los empresarios (descuentan lo pagado por sus empresas para reducir sus impuestos personales).  Por ende, los relativamente más altos impuestos corporativos son la otra cara de la moneda de la mínima recaudación del impuesto personal.

A pesar de la reforma de Bachelet en 2016 (último año disponible de cifras OCDE, cuando ya se había bajado el descuento de la integración de 100% a 65%) Chile todavía tenía el último puesto de recaudación de impuestos personales. No hay un cambio significativo desde 2014 (último año del mandato anterior de Piñera, antes de la reforma de Bachelet) cuando Chile también tenía el último puesto, con un nivel bastante similar de recaudación. La propuesta de Piñera baja aún más los impuestos personales de los empresarios, cuando ya pagan el menor nivel tributario de la OCDE. Esto habla de un gobierno que no busca el bien de Chile sino complacer al 1% más rico del país.

En este contexto lo peor de la ‘modernización’ de Piñera es la propuesta de cambiar la norma general anti-elusión para dar más “certeza jurídica”. Puesto que esta norma da flexibilidad al SII para no permitir intentos de pagar menos, usando resquicios no-pensados por los legisladores, dar ‘certeza jurídica’ acá (tener que especificar antes las estrategias tributarias no-aceptables) implica hacer ineficaz la norma. Añadir un ‘Defensor del Contribuyente’ para ayudar a los empresarios en su lucha de larga data contra el SII es otra señal de que esta reforma tiene más de ideología pro-súper ricos que de responsabilidad económica.