Integración social y concesión de suelo público: Lecciones acerca de cómo ser un mal terrateniente

Desde su presentación en sociedad, la última iniciativa de lege ferenda en materia de integración social y urbana (Boletín N ° 12288-14), ha sido objeto de serios cuestionamientos por parte de los comentaristas[1]. Uno de los principales mecanismos que instituye el proyecto consiste en la facultad de los Servicios de Vivienda y Urbanización de concesionar suelo público para construir, administrar y mantener viviendas u otras edificaciones[2], siendo vinculada su pertinencia con el “aprovechamiento más eficiente de los terrenos públicos” y con la “captura de plusvalías que tales terrenos y viviendas obtendrían durante la vigencia del contrato” (Boletín, pp. 19-20). Más allá de la crítica general de que este mecanismo viene a incorporar la producción de vivienda a la lógica de concesión de bienes comunes asentada en la política pública hace ya más de dos décadas, este mecanismo trae consigo un viejo problema ya advertido -en su tiempo- por la economía política clásica, a saber: el problema de la transformación de la ganancia en renta en el caso de las inversiones intensivas de capital.

En efecto, en la antigua estructura de las relaciones de producción agrarias el capitalista productor arrendaba la tierra, por lo cual, una parte de la ganancia iba a para al bolsillo del terrateniente bajo la forma de renta. Llegado cierto punto de la producción, al capitalista convenía introducir mejoras al suelo (uso intensivo del capital) puesto que le era posible extraer una ganancia adicional de estas inversiones, pero esta circunstancia planteaba el problema de que al término del arrendamiento las mejoras caían inevitablemente en manos del terrateniente. Pero si el contrato duraba lo suficiente como para apropiar íntegramente el rendimiento de las mejoras, toda la ganancia producida caía en manos del capitalista (pues el canon de arriendo se fija al inicio del contrato), produciéndose entonces problemas para la transformación de esa ganancia en renta. Este es un aspecto crucial en el análisis de Renta Diferencia II expuesto por Marx, ya que constituía el nudo central en la relación antagónica entre terratenientes y capitalistas por la regulación de la duración de los contratos. Los primeros por abreviarlos, los segundos por extenderlos.

Pero con el advenimiento de las modernas relaciones de producción inmobiliarias, este problema fue necesariamente excomulgado, por el simple hecho de que el productor inmobiliario debe comprar el suelo (no arrendarlo), por lo que toda mejora invertida retorna directamente a su propio bolsillo bajo la forma de ganancia[3]. El mecanismo de la concesión de suelo público revive precisamente el viejo predicamento clásico, aunque bajo la renovada forma de la concesión y no del arrendamiento. En efecto, el productor inmobiliario podrá ahora hacer uso intensivo de su capital sobre un suelo que jurídicamente no le pertenece -suelo que además nada le cuesta- pero cuya explotación (concesión) posee, por lo que su ganancia dependerá del tiempo en que ostente el derecho de explotación. Si la concesión dura lo suficiente, el capitalista productor podrá apropiar toda la ganancia generada (e incluso más si la vigencia del contrato se lo permite), reviviendo entonces el viejo problema de la transformación de esta ganancia en renta del suelo, renta que en este caso se materializaría en unidades de vivienda que ingresarían al patrimonio del Estado, al menos en teoría.

La pregunta por consiguiente surge por sí misma ¿Cuánto va a durar la concesión de suelo público? El proyecto original -quizá inconscientes aun de la relevancia de este punto- no refería disposición alguna relativa a la duración. No fue si no hasta a principios de 2019 en que se introduce una última indicación al proyecto original estableciéndose -entre otras cuestiones- que la duración de la concesión no podrá ser superior a 25 años , cifra similar a la establecida en otras formas de concesión cuyos altos montos de inversión y largos periodos de rotación y rentabilización del capital “obliga” a estos periodos extensos (véase por ejemplo el caso de las autopistas urbanas concesionadas). Sin embargo, el proyecto en sí adolece de cualquier fundamento que ampare esta cifra. Según hemos dicho, a un buen terrateniente convendría que la duración del contrato fuera la menor posible, y al productor inmobiliario convendría su extensión ad infinitum. ¿Qué clase de terrateniente es entonces el Estado chileno?

A lo anterior se suma el hecho de que, tras la concesión de producción, el proyecto habilita la concesión de administración y mantención, por lo cual un productor podría renovar su derecho de explotación prosiguiendo como administrador, con lo cual el tiempo en que el Estado debería incorporar a su patrimonio efectivo (recuperación del derecho de explotación) las unidades de vivienda producidas, queda en un manto más bien difuso.

Pero ¿qué hay detrás de esta reforma? Para nadie es un misterio el alza sostenida de los precios del suelo y la vivienda en las principales ciudades del país[4], lo que primariamente da cuenta del encarecimiento del recurso suelo y su agotamiento en zonas centrales. Por ello, parece de sumo interés que la CCHC comience a bregar expresamente por una política de producción extensiva de vivienda (expansión urbana)[5]. Otros factores, como la baja relativa de los precios del cobre que afectan los costos de producción y los ritmos de consumo, pueden incidir también aquí. En todo caso, el proyecto de Ley de Integración Social y Urbana, al menos en lo que respecta al mecanismo de concesión de suelo público parece en plena consonancia, no sólo con una necesidad contingente de la industria inmobiliaria respecto a un flujo constante de suelo centrales para mantener los ritmos de acumulación de su sector, sino además con la política de planificación regional que el MINVU promueve activamente mediante reformas tendientes a ampliar el límite urbano[6].

[1] Véase en este sentido https://opinion.cooperativa.cl/opinion/urbanismo/ley-de-integracion-social-y-urbana-el-diablo-esta-en-los-detalles/2019-05-06/101226.html, http://www.uchile.cl/noticias/156268/la-discusion-por-el-proyecto-de-ley-de-integracion-social-y-urbana, entre otros.

[2] Más en detalle, el mecanismos consiste en la facultad de los Servius para concesionar, mediante licitación pública, el uso y goce de terrenos de su propiedad o de otros órganos o servicios que integren la Administración del Estado con quienes suscriba un contrato de mandato para tales efectos, con el objeto de constituir en ellos un derecho de concesión de uso y goce, correspondiente a un derecho real inmueble, mediante el cual el concesionario se obliga a construir, administrar y mantener viviendas u otras edificaciones, obteniendo como contraprestación el derecho a explotarlas comercialmente por un período determinado, bajo la condición de contemplar un porcentaje de viviendas destinadas a beneficiarios del subsidio de arriendo.

[3] La renta aparece capitalizada al inicio del ciclo de inversión del capital consumido, como precio pagado por un insumo de la producción: el suelo.

[4] Véase últimamente https://ciperchile.cl/2019/07/12/viviendas-a-precios-demenciales-causas-y-responsables/.

[5] En su edición de 02 de agosto de presente, el Diario Financiero publica una extensa nota en que da cuenta del aumento de postulación de constructoras a subsidios de integración social. En ella se relata: <Para el próximo periodo, la CChC recomienda ajustar ciertos elementos como el radio urbano, el cual estaría limitando el espacio de construcción>

[6] Véase en este sentido la modificación N° 109 al PRMS promovida por el MINVU mediante resolución exenta N°1.946, de 22 de julio de 2015, y que actualmente se encuentra en etapa de Evaluación Ambiental Estratégica.