El gobierno chileno negocia mal en sus tratados con China y EEUU, parte 2: ¿De qué color es el gato de Piñera?

En un artículo anterior analizamos cómo la guerra comercial entre China y Estados Unidos no sólo representa un peligro sino también una oportunidad para la economía chilena. La urgente necesidad de China de buscar aliados en el conflicto abre un espacio para Chile de negociar una relación comercial distinta con mayor transferencia tecnológica (lo que gatillaría alto crecimiento, sustentable a largo plazo). Lamentablemente, el gobierno de Piñera no está aprovechando esta situación.

En vez de tratar de ganar concesiones del gobierno chino en el área tecnológica, Piñera se ha preocupado de no ofender a ninguna de las superpotencias comerciales, sin pensar en cómo utilizar el conflicto en nuevas negociaciones para beneficiar a Chile. La visita del presidente chileno a China fue bastante accidentada, no sólo por los escándalos sobre la participación de sus hijos y la exclusión de Codelco, sino también por su agenda donde las reuniones sobre el tema tecnológico generaron controversia.

Originalmente Piñera había acordado visitar a la sede de Huawei invitado por el mismísimo presidente chino Xi Jinping. Sin embargo, el Secretario de Estado norteamericano Mike Pompeo fue enviado a Chile por Trump, justo antes de la gira de Piñera a China. La presión de Pompeo fue demasiado para Piñera y se canceló la visita a Huawei. Por lo que el mandatario chileno fue a la sede de la empresa de automóviles BYD que también está en la ciudad de Shenzen en vez de ir al campus de Huawei. Después de la embestida inicial estadounidense se dejó entrever que Piñera no iba a juntarse con nadie de Huawei, pero luego de una fuerte contra-reacción diplomática china, se reunió con Liang Hua, el presidente de su directorio. Sin embargo, la reunión no fue en la sede de la empresa sino en un espacio neutral. Esta decisión fue un acto “salomónico” que trataba de complacer a los estadounidenses sin ofender a sus anfitriones chinos.

El triste espectáculo del presidente de Chile cambiando su agenda según las exigencias contradictorias de las dos superpotencias puede dañar el orgullo nacional. Sin embargo, mucho más preocupante es que Piñera se mostrara débil justamente en el momento donde tenía que ponerse duro, exigiendo un trato distinto a los dos países, con concesiones comerciales claves. Como mencionamos, lo que más ha faltado en la estrategia del oficialismo, y de la ex-Concertación, es una clara orientación al norte de la transferencia tecnológica. Esta temática brilla por su ausencia, tanto en la política comercial del gobierno como en su política económica en general. En este texto veremos la despreocupación con el fomento productivo y tecnológico en el posicionamiento del gobierno frente a los tratados comerciales y en otro artículo analizaremos la misma falencia en las políticas sectoriales y hasta en la reforma tributaria.

Una política comercial añeja

Frente a los tratados de libre comercio (TLC) el gobierno de Piñera no ha innovado ni un ápice. Aunque la posición de la economía chilena en el sistema de comercio mundial es completamente diferente que hace 25 años, Piñera ha reproducido ciegamente la estrategia concertacionista noventera, firmando tratados bilaterales y multilaterales para bajar aranceles. Antes de nuestra apertura comercial, cuando Chile exportaba poco y a solo un puñado de países, estos tratados prometían grandes ganancias para las empresas locales y la posibilidad de gatillar un alto crecimiento. Sin embargo, la estrategia de negociar la bajada de aranceles tiene rendimientos decrecientes – cuando ya son muy bajos, los beneficios comerciales en términos de mayor acceso a mercados internacionales para los exportadores chilenos son cada vez menores. Hasta el ex-Director de Relaciones Económicas Internacionales de Bachelet, gran defensor y responsable de la firma de varios TLC, Andrés Rebolledo, reconoce el reducido impacto de esta estrategia en el Chile actual, puesto que el arancel promedio nominal ya es 6% y el arancel efectivo 0,8%.

En esta nueva situación las políticas públicas tienen que innovar y actualizarse, reflejando los cambios en la economía. Un país de ingresos medio-bajos (como el Chile de los setenta) puede establecer un ritmo de alto crecimiento sostenible a largo plazo, con políticas que aumentan sus exportaciones básicas. Sin embargo, un país de ingresos medio-altos que ya exporta muchos bienes básicos (como el Chile actual) sólo puede mantener este ritmo de alto crecimiento sostenible a largo plazo, con políticas que aumentan la exportación de bienes avanzados. Como ya vimos en el artículo anterior, la exportación de este tipo de bienes (con mayor complejidad económica) es la gran deuda pendiente en el Chile de hoy. Para poder complejizar la canasta exportadora chilena, no es suficiente simplemente tener tratados que garantizan el acceso libre de aranceles a mercados internacionales. Hoy en día se necesita un nuevo tipo de tratado, que facilite una política industrial activa y que empuje a las transnacionales presentes en Chile para que hagan más transferencia tecnológica.

Lamentablemente, con el gobierno actual, Chile no busca tratados de este tipo. El mejor ejemplo de la falta de renovación en la política comercial chilena es el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (el famoso TPP-11) que ha ocupado la mayor parte de la agenda de la DIRECON bajo Piñera. Este tratado plurilateral ofrece poco en términos de acceso a nuevos mercados, porque Chile ya tiene tratados bilaterales con todos los demás países integrantes. Pero además de demostrar el agotamiento de la estrategia de crecer a través de la negociación de bajadas arancelarias, el TPP-11 también evidencia la falta de preocupación chilena por la transferencia tecnológica. El Artículo 9.10 del TPP-11 dice que ningún país “podrá hacer cumplir cualquier requisito para transferir a una persona en su territorio una tecnología particular, un proceso productivo u otro conocimiento”. En otras palabras, el tratado obstaculiza que el Estado haga una política industrial activa, porque prohíbe los empujes necesarios para que aumente la transferencia tecnológica que Chile urgentemente necesita.

Las transnacionales que tienen sucursales en Chile, las que canalizan sus flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) hacia este país, no van a ubicar más actividades de Investigación y Desarrollo (I+D) acá sin incentivos estatales para contrarrestar el efecto ‘clúster’. Este efecto hace que la inversión en I+D tenga más probabilidades de generar innovación rentable cuando está ubicada cerca de ya existentes aglomeraciones de I+D. A estas alturas son archiconocidas las historias de empresas que salen de Silicon Valley o Shenzhen y luego pierden capacidad innovadora porque sus empleados no pueden aprovecharse de las externalidades positivas de una comunidad de investigadores en su área. Frente a este tipo de riesgo las empresas estadounidenses o chinas no tienen por qué ubicar más actividades de I+D acá, en vez de en sus centros actuales, si no hay algún empuje del Estado chileno. En otras palabras, es imprescindible que el Estado pueda ofrecer incentivos compensatorios, pero también que pueda exigir transferencia tecnológica a cambio. El TPP-11 dificulta todo esto.

Los defensores del TPP-11 dicen que lo que pierde Chile en términos de soberanía regulatoria y margen de maniobra (policy space) se recompensa con mayor “certeza jurídica” para los inversionistas extranjeros que aumentará la IED, gatillando así el alto crecimiento. Pero este argumento es poco convincente porque existen mejores formas de atraer IED, las que además maximizan las posibilidades de transferencia tecnológica. En vez de firmar tratados tipo TPP-11, Chile debe aprovecharse mejor la coyuntura firmando más contratos Estado-Inversionista (State Investment Contracts) con China y EEUU porque ofrecen la misma protección a las inversiones que el TPP-11 pero con mayor flexibilidad. Los neoliberales critican los contratos Estado-Inversionista porque sólo ofrecen estos beneficios de protección jurídica adicional a inversiones específicas negociadas con el Estado. Pero en realidad este alcance más restringido es su gran ventaja.

Las cláusulas de protección de inversiones (las mismas que facultan las transnacionales a demandar al Estado) en los tratados convencionales como el TPP-11 “están muy estandarizadas. En contraste, los contratos de inversión internacional permiten que las partes puedan ajustar sus compromisos, haciendo referencia a los estándares de la industria específica y metas claramente definidas”. Con este tipo de contratos se abre la posibilidad de que el gobierno busque inversiones en sectores más dinámicos, con mayores posibilidades de innovación y además que pueda exigir más transferencia tecnológica a cambio de la protección jurídica adicional. De hecho, con este mismo raciocino, distinguidos juristas y expertos en derecho comercial internacional como M. Sornarajah y J. Salacuse “han recomendado los contratos de inversión como sustituto a los tratados internacionales de protección de inversiones”.

Aplicando esto a Chile, negociar contratos Estado-Inversionista relacionados, por ejemplo, con la construcción de la red nacional 5G, o la industrialización del sector litio, aumentaría la transferencia tecnológica a Chile de estas actividades, gatillando un crecimiento más alto. En la negociación de estos contratos se podría ofrecer a los inversionistas extranjeros una porción de las rentas de la operación de un monopolio natural de infraestructura o una participación en las rentas de los recursos naturales como “la zanahoria”. Pero (en contraste con los tratados actuales) estos mismos contratos podrían contener, como “el palo”, las condiciones de transferencia tecnológica obligatoria.

Como vimos, en esta coyuntura de guerra comercial, con las dos superpotencias económicas buscando aliados, hay una situación inusualmente favorable para negociar tratados de este tipo con condiciones de transferencia tecnológica más exigentes. Pero la atención de la DIRECON se ha puesto en el TPP-11, un tratado que no incluye ni China, ni Estados Unidos, ni tiene un enfoque de transferencia tecnológica. En conclusión, las prioridades del gobierno parecen bastante fuera de foco.