¿Pluralismo, cuoteo o doctrina? La protección institucional de los DD.HH. en Chile

A raíz de una entrevista ofrecida a El Mercurio en la cual el director del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) expresaba que “no hay derechos sin deberes”, en las últimas semanas se volvió a abrir el debate en torno al rol del INDH y específicamente a la visión expresada por quien ejerce su dirección, discusión que de manera interesante llevó a diferentes sectores a debatir sobre qué son los DD.HH. y si para detentarlos las personas también deberíamos cumplir ciertos deberes hacia la comunidad.

Como han argumentado expertos/as en la materia, incluyendo algunos consejeros/as del mismo instituto, esta argumentación caería en una falta de conocimiento sobre la doctrina de los DD.HH., puesto que por definición éstos son inalienables y se consideran adscritos a cada ser humano por el sólo hecho de serlo. Es decir, no hay deber alguno que deba cumplir una persona, como un cierto comportamiento patriótico o de empatía con su comunidad, para ser merecedora de estos derechos. Si bien esta doctrina puede ser cuestionada y debatida, el hecho es que como sociedades post-nazismo, totalitarismos, dictaduras y todo tipo de abusos cometidos por el Estado contra sus ciudadanos, nos hemos dado una legislación de rango internacional y nacional para asegurar que los derechos fundamentales no puedan ser violados. Tan fuerte es esta legislación, que inclusive tensiona el principio de soberanía nacional estatal, cada vez que organismos como la ONU, observan una amenaza a los DD.HH. en un determinado Estado y buscan intervenir. Y para ir en defensa de los ciudadanos de esos Estados no se advierte si ellos cumplieron o no ciertos deberes con esa comunidad, y por el contrario, podría incluso darse el caso de que dichos ciudadanos sean considerados en su país como traidores a la patria o enemigos internos.

Si esta doctrina internacional está ampliamente legitimada, y sustentada en diversos aparatos jurídicos nacionales y moviliza esfuerzos nacionales e internacionales, ¿porqué nuestro instituto de DD.HH. entra en una polémica, y más aún su director abre una discusión que puede llevar a una relativización del concepto?

Creemos que ello se debe a dos razones: (a) en primer lugar, la trayectoria política mediante la cual la doctrina de los DD.HH. toma fuerza real y legal en nuestro país va acompañada de una lucha por la defensa de los DD.HH. contra la dictadura cívico-militar (1973-1990). Con ello, y de manera errada, la defensa de estos derechos es considerada por algunos sectores como una posición ideológica político partidista, cercana a la izquierda, y por lo tanto no universal, impidiendo incluso la adscripción a la ética de los DD.HH. en aquellos sectores, es decir la rechazan y devalúan; (b) en segundo lugar, y derivado de los anterior, es que la forma en que se ha conformado el órgano directivo del INDH, obliga a que en él se representen diferentes fuerzas políticas bajo un concepto de pluralismo que a nuestro juicio es equivocado. En lugar de que el INDH represente diferentes dimensiones de la doctrina de los DD.HH. (derechos civiles y políticos, derechos sociales, derechos indígenas, derechos de las mujeres, entre otros), se privilegia un tipo de pluralismo que en Chile se conoce como “cuoteo” animado en este caso por la “lógica binominal”.

De las dificultades para la aceptación social de los DD.HH. al debilitamiento de su defensa en el INDH

No son pocos los estudios que ya han mostrado que la legitimización y adopción de la doctrina de los DD.HH. por parte de las sociedades post-segunda Guerra Mundial obedece a causas históricas. Es decir, no es una doctrina natural. En particular, las cartas de 1948 fueron la respuesta de los países para acordar un mínimo de respeto por la dignidad humana después de las atrocidades cometidas por el régimen nazi durante la segunda Guerra Mundial. Sin embargo, como ya señalamos, en nuestra región habrían sido las luchas contra las dictaduras del Cono Sur, en defensa de la vida en un contexto de masivas y sistemáticas violaciones a los DD.HH., cuando este concepto se vuelve relevante y toma la fuerza que tiene hoy. Fue en este escenario en que se evidenció que más allá de las divisiones políticas internas era necesario asegurar que ningún Estado podía violar los derechos humanos de sus ciudadanos, torturando, ejecutándolos de manera ilegal y haciéndolos desaparecer.

No obstante, y siendo Chile un país reconocido por su trayectoria en políticas de transición persisten en el país sectores que relativizan el respeto irrestricto a los DD.HH., como se pudo observar en el marco del así llamado estallido social, lo que evidencia la insuficiencia de esas políticas, en particular las dirigidas a promover la ética de los DD.HH. al interior de la sociedad. Es lamentable que sea aún frecuente escuchar opiniones que argumentan que los presos no debieran tener DD.HH., que los inmigrantes no tienen DD.HH., y que quienes cometen actos de violencia política en contextos de protesta tampoco los tienen, y así con varios otros casos. A lo anterior, se agregan opiniones en las que se denosta el actuar del INDH y de otros defensores de derechos humanos, tildándolos de agentes de la izquierda y el marxismo. Ello nos muestra que el concepto y doctrina de los DD.HH. todavía no se comprende y asume del todo en la sociedad chilena, y que para una parte aún está teñida por la trayectoria política que le dio legitimidad y fuerza jurídica.

Si esto no fuera ya en sí problemático, a ello se agrega otra situación nefasta para que nuestro INDH pueda cumplir su mandato de manera eficaz. Y es que en la constitución de su Consejo, se han usado las mismas lógicas de cuoteo político que se aplican en diversas instituciones y organismos del Estado para asegurar un pluralismo político, teñido además de binominalismo. Detrás de estas lógicas, lo que se quiere es evitar que algunos sectores político-partidistas estén sobre-representados, y que no reflejen la representación que existe en el Congreso (la que de paso es considerada como la representación político-partidista más ajustada a la realidad).

¿A qué nos referimos? Como han argumentado destacados cientistas políticos, aun persisten enclaves de la transición que hacen difícil la profundización de la democracia, entre ellos el cuoteo. Este mecanismo refiere a la distribución de cargos dentro del ejecutivo y del Estado, cuando ello es facultad del Presidente, cuidando los equilibrios al interior de su coalición. Es un arreglo político que busca dar estabilidad interna al grupo gobernante. Sin embargo, se ha visto que no pocas veces lleva a que personas con poca experiencia y expertise técnica ocupen cargos sin tener las competencias necesarias. Es por ello que el país ha avanzado exitosamente a que cada vez más posiciones técnicas sean elegidas mediante un proceso de Alta Dirección Pública que evite estos vicios.

En los organismos estatales que se consideran independientes del ejecutivo, pero que deben representar un interés nacional también operan estas lógicas que buscan que las fuerzas representadas en él reflejen la pluralidad del país. Es por ello que muchas de las nominaciones pasan por una preselección del Senado, por ejemplo. Sin considerar los problemas de representatividad que ha tenido el Congreso a raíz del sistema electoral binominal (que ya fue reformado), y la baja votación mediante la cual se ha conformado,  esta lógica de pluralismo nuevamente atenta contra la selección de personas idóneas para los cargos, al privilegiar equilibrios políticos.

Revisemos algunos órganos en los que operan estás lógicas de “cuoteo” bajo el argumento de la pluralidad:

El Consejo Nacional de Televisión, integrado por once personas siendo el/la Presidente/a del Consejo de libre designación del/la Presidente/a de la República, mientras el resto son designados/as por el/la Presidente/a de la República con acuerdo del Senado.

El Consejo para la Transparencia, está dirigido y administrado por un Consejo Directivo integrado por cuatro consejeros/as designados por el Presidente de la República, previo acuerdo del Senado, adoptado por los dos tercios de sus miembros en ejercicio.

El Tribunal Constitucional, integrado por diez miembros, tres de ellos/as designados/as por el/la Presidente/a de la República, cuatro por el Congreso Nacional (dos directamente por el Senado y dos propuestos por la Cámara de Diputados para su aprobación o rechazo por el Senado). Finalmente, tres integrantes son elegidos/as por la Corte Suprema.

Consejo Superior Directivo del Servel, integrado por cinco consejeros/as designados/as por el/la Presidente/a de la República, previo acuerdo del Senado, adoptado por los dos tercios de sus miembros en ejercicio.

Como se observa, en diversos organismos dependientes o del Estado prevalece una forma de composición en la que se busca que en ellos se representen la pluralidad de visiones políticas existentes en el país, o mejor dicho en el Congreso.

En este concierto, el consejo del INDH no es la excepción, pues su composición también obedece a esta lógica de pluralismo político-partidista, a pesar de que la ley que crea y regula a la institución expresa claramente que “los consejeros deberán ser personas de reconocida trayectoria en el ámbito de los derechos humanos”. De sus once integrantes dos son nombrados por el/la Presidente/a de la República, cuatro por el Congreso (2 por el Senado y 2 por la Cámara de diputados/as), uno por los/as decanos/as de las facultades de derecho de las universidades el CRUCH y autónomas; y sólo cuatro son elegidos/as por el Registro de organizaciones de DD.HH. de la sociedad civil. Sin duda esto último constituye una innovación respecto de los casos anteriores.

Sin embargo, ¿debiera el pluralismo político partidista, que cae en lógicas de cuoteo, primar por sobre otras lógicas como el aseguramiento de experiencia y expertise? Y en el caso específico de una institución pública llamada a defender y promover los DD.HH., ¿es recomendable que esa lógica prevalezca por sobre la adhesión a la doctrina suscrita por el Estado chileno?. El reciente debate en torno a la relación entre deberes y derechos al interior del mismo organismo, y que devela la falta de conocimiento en la materia por parte de algunos consejeros, da cuenta de que al menos en este caso, la lógica de cuoteo pluralista atenta gravemente contra la calidad del órgano y su mandato de defensa de los derechos humanos.

Entonces, frente a una doctrina como la los DD.HH., que está respaldada por instituciones e instrumentos jurídicos nacionales e internacionales, ¿puede haber visiones plurales en clave político partidista (o de cualquier otro tipo)? Y si las hubiera, ¿estas deberían prevalecer sobre un apego irrestricto a la doctrina? Es decir, el pluralismo, entendido así, no debiera ser la lógica que rige la elección de los consejeros que dirigen el INDH, ya que ello le resta fuerza a lógicas que aseguran la correcta aplicación de la doctrina. Al menos en el ámbito de una institución como el INDH, quienes deciden nombramientos para su consejo, debieran hacerlo asegurando el respeto de los acuerdos en materia de DD.HH. y la doctrina que ellos consagran, al no hacerlo son también responsables del perjuicio provocado a la institución y por extensión a la defensa de los derechos humanos.

Es por ello que tanto la composición como la forma de elección o designación de consejeros/as al órgano directivo del INDH debiera cambiar, en orden a que en él prevalezcan los criterios consagrados por la ley, que debieran expresarse en experiencia, expertise y adhesión a la doctrina desde distintos ámbitos de los DD.HH., más que en un pluralismo de visiones, para de esta forma reparar el daño que ha provocado el cuoteo a una institución de la relevancia del INDH.