Un Nuevo Pacto Tributario para Chile

El próximo viernes 1 de julio nuestro país debiera conocer la propuesta sobre nuevo pacto fiscal para nuestro país, que se someterá a la discusión del Parlamento para su eventual aprobación y puesta en marcha a contar de la próxima Operación Renta 2023.

La necesidad de un nuevo pacto fiscal para Chile ha sido planteada históricamente por las y los trabajadores del conjunto de instituciones tributarias, a partir de las falencias e injusticias que se constatan día a día en el ejercicio de las labores fiscalizadoras, así como su origen en dictadura, época en la que fueron impuestas sin mediar un debate democrático entre los distintos actores económicos, políticos e institucionales.

Desde octubre de 2019, y en atención a las profundas críticas al Servicio de Impuestos Internos (SII) expresadas durante las manifestaciones del estallido social, promovimos diversos espacios de reflexión y debate a lo largo del país, a partir del cual elaboramos el documento “Propuestas para un Nuevo Pacto Social con Justicia Fiscal y Tributaria”, en el que realizamos un crudo análisis de las debilidades de la normativa e institucionalidad vigente, y formulamos un total de 64 propuestas concretas para su fortalecimiento.

Posteriormente, en el marco del debate de la mal llamada “Ley de Modernización Tributaria”, promulgada en el segundo mandato del ex presidente Piñera, realizamos una fuerte crítica al debilitamiento implícito de las facultades del SII que pretendía dicho proyecto de ley, y a la instalación del debate tributario como un ámbito de política contingente en vez de política de Estado. Los cambios que finalmente fueron aprobados generarán daños aún no cuantificados en la capacidad de recaudación y fiscalización de delitos tributarios, como fue la ampliación del concepto de gasto tributario y la eliminación del “discovery”, que obligaba a los contribuyentes a presentar toda la documentación requerida durante las labores de fiscalización, imposibilitándoles su presentación posterior en tribunales.

Paralelamente, contribuimos al debate sobre el panorama internacional respecto a los denominados impuestos a los super ricos o personas de alto patrimonio, a través de un seminario internacional transmitido por nuestras redes sociales, y junto a la Red Ciudadana para la Justicia Fiscal y Tributaria en Chile, elaboramos el documento “Propuestas para una Justicia Fiscal y Tributaria en la nueva Constitución de Chile”, presentado a la Convención Constitucional para su discusión y debate.

A partir de todas estas instancias de análisis y reflexión, nuestras organizaciones sindicales y ciudadanas llegaron a la convicción de que el debate que enfrentará nuestro país requiere, al menos, abordar y responder a los siguientes elementos centrales de la política fiscal y tributaria:

1. Suficiencia

Más allá de los instrumentos específicos que se definan, el sistema tributario debiera ser capaz de recaudar los recursos que se requieren para la realización de los derechos humanos, económicos, sociales, culturales y ambientales que se consagren en la nueva Constitución, de modo de avanzar en la construcción de un Estado social y democrático de derechos.

Hoy nuestro país recauda poco más del 19% del Producto Interno Bruto, mientras que el promedio de países de la OCDE recauda sobre el 30%, existiendo un amplio margen de crecimiento sin perder ventajas comparativas respecto al contexto internacional.

2. Equidad y progresividad en la recaudación

El sistema tributario vigente es especialmente complejo, regresivo, inequitativo e injusto, ya que carga en mayor proporción a los sectores medios y de menores recursos de la población y, en los hechos, debido a la falta de autonomía real de sus máximos directivos, otorga un trato preferente a los grandes empresarios, políticos y personas de mayores ingresos, quienes además pueden acceder a múltiples beneficios, contratar asesores tributarios para minimizar sus aportes, y difícilmente son fiscalizados o querellados por parte del Servicio de Impuestos Internos, y en el caso de ser sancionados, se les aplican condonaciones de multas e intereses y/o medidas irrisorias en comparación al perjuicio fiscal ocasionado.

Por el contrario, se percibe un trato diametralmente opuesto para las personas naturales y pequeños empresarios y comerciantes, quienes además de contar con muy pocos beneficios tributarios, son fiscalizados en forma rigurosa y enfrentan sanciones más elevadas que las que se aplican a los grandes fraudes y evasores fiscales, que comprometen severamente las arcas fiscales.

Para avanzar hacia un sistema fiscal justo, resulta esencial dotar al SII de verdadera autonomía y movilizar el máximo de recursos disponibles para fiscalizar a los grandes evasores.

La disponibilidad de recursos del Estado debe incrementarse en forma progresiva, sostenible y promoviendo la igualdad sustantiva. En materia tributaria, esto exige gravar proporcional y progresivamente a las personas y empresas de acuerdo con su real nivel de ingresos o capacidad económica, y no sobre sus estados financieros o balances contables.

Asimismo, la política fiscal debe contribuir a movilizar, asignar y ejecutar recursos estructurales y la discriminación en todas sus formas, aprovechando de manera plena y eficiente los recursos públicos existentes mediante un gasto público de calidad. Esto exige el uso eficaz de subsidios o exenciones fiscales a favor de grupos desaventajados, evitando discriminaciones indirectas, como un sesgo tributario implícito, un beneficio tributario injustificado o una asignación inadecuada de recursos.

3. Simplicidad y transparencia

Las decisiones de política fiscal –incluidas aquellas referidas al ciclo presupuestario– deben contar con estándares de transparencia, participación ciudadana, debida diligencia y rendición de cuentas, que permitan dar cuenta a la ciudadanía de sus avances y retrocesos, así como la fiscalización del actuar de sus autoridades y el buen uso de los recursos públicos.

Asimismo, el sistema tributario debe propender a simplificar sus normas, de modo de facilitar su comprensión y cumplimiento, y minimizar los espacios de evasión y elusión. Para ello, es importante avanzar hacia la separación total de los impuestos de las personas naturales y jurídicas (desintegración), al menos para el segmento de grandes y medianas empresas.

Con el fin de propender a que la política fiscal se base en evidencia, se debe encomendar a organizaciones externas al gobierno (universidades, centros de estudios u organismos internacionales independientes) estudios técnicos periódicos que permitan evaluar los avances o retrocesos en materia de progresividad, efectos redistributivos globales de la política fiscal y pertinencia de las exenciones tributarias.

Igualmente, se debe realizar una fuerte inversión de recursos, para reposicionar al SII a la vanguardia tecnológica y modernización del Estado, que año a año se pone en entredicho por los cada vez más frecuentes errores y caídas en sus sistemas de uso masivo, así como por las debilidades de los software gratuitos de emisión de boletas y facturación electrónica.

4. Combate frontal a la evasión y elusión tributaria

Los objetivos señalados sólo serán posibles de cumplir si es que nuestra institucionalidad asume como desafío central el combate frontal a la evasión y elusión tributaria. Para ello, resulta indispensable fortalecer las facultades y capacidades de las instituciones fiscalizadoras.  

Los recortes presupuestarios y medidas excepcionales implementadas durante la emergencia sanitaria han generado un grave escenario de subinversión en las distintas instituciones tributarias, que requieren ser reparadas a través de un aporte suplementarios por parte de DIPRES y leyes de fortalecimiento institucional.

También, se requiere ampliar y facilitar el uso de facultades para la fiscalización de la evasión y elusión, como es el caso de la desjudicialización de la Norma General Antielusión, el fin del secreto bancario para fines tributarios, el establecimiento de obligaciones de informar beneficiarios finales y planificaciones agresivas, entre otras.

En materia de gobernanza de las instituciones fiscalizadoras, se requiere definir un sistema de alta dirección específico para ellas, que minimicen conflictos de interés respecto a actores económicos y asegure su imparcialidad frente a actores políticos y los gobiernos de turno.

Asimismo, se debe establecer la obligación de elaborar planes plurianuales de combate a la evasión y elusión, reportando anualmente a la ciudadanía y autoridades gubernamentales y parlamentarias respecto a sus componentes y resultados.

En cuanto a la persecución de delitos tributarios, la experiencia acumulada en casos de financiamiento ilegal de la política y casos de alta connotación pública hace necesario suprimir la exclusividad del SII para ejercer la acción penal en materia tributaria, compartiendo esta facultad con el Ministerio Público.

Además, los Tribunales Tributarios y Aduaneros, con la aprobación de la nueva Constitución, debieran ser integrados a los nuevos tribunales administrativos, garantizando su total independencia respecto a las autoridades de gobierno y el Ministerio de Hacienda.

Por último, la recientemente creada “defensoría del contribuyente” debiese ser replanteada, de modo de ejercer de forma efectiva un rol de defensa de micros y pequeños contribuyentes frente a eventuales acciones fuera de norma por parte del SII, en vez de un rol de supervisión de la actuación de los funcionarios de dicha institución, sobre quienes además persiste una prohibición de por vida de informar de las causas que conozcan, enfrentando un escenario de persecución institucional sin precedentes en la historia institucional de nuestro país.

5. Otros aspectos relevantes

Por último, hemos señalado otros temas o aspecto de alta relevancia para el debate actualmente en curso:

1. Royalty y supervisión a la Actividad Minería:

Durante el debate en el Senado del proyecto de ley sobre esta materia, distintas organizaciones ciudadanas demostraron que la minería, pese a ser la actividad económica central de nuestro país y tratarse de recursos no renovables, no están contribuyendo al país en proporción a la riqueza y daños ambientales que generan, que se han visto especialmente agravados por la falta de fiscalización por parte de todas las instituciones involucradas.

Este royalty, de acuerdo con los estándares internacionales, debiese fijarse en torno al total de las ventas, y no respecto a los resultados operacionales, de modo que todo el mineral extraído pague tributos de forma efectiva, no queden exentos producto del alto impacto de la inversión inicial sobre los resultados financieros de las empresas.

1. Impuestos verdes

La política fiscal debe utilizar de forma eficaz los impuestos y otros instrumentos verdes para reducir la emisión de gases de efecto invernadero y acelerar la transición hacia una economía regenerativa y sostenible. Se debe garantizar que las industrias extractivas estén sujetas a regalías e impuestos adecuados y que, al explotar los recursos naturales, se protejan los derechos humanos de las comunidades afectadas y de las generaciones futuras.

1. Impuesto a los súper ricos

SI bien existe evidencia contradictoria respecto a la capacidad recaudatoria de este tipo de instrumentos respecto a personas de alto patrimonio, existe un consenso cada vez más transversal de convocar a este segmento de la población al financiamiento de la institucionalidad pública y la atención de demandas sociales, como una señal mínima de responsabilidad social por parte de quienes se han visto directamente beneficiados por el modelo de desarrollo actualmente imperante.

1. Actualización de normas relativas a la gestión de impuestos territoriales (contribuciones)

Cada cierto tiempo el país se escandaliza frente a reportajes que evidencian la existencia de grandes y/o lujosas propiedades que se encuentran exentas del pago de contribuciones, que contrastan con el crecimiento sostenido de estas para el grueso de la población, de la mano del valor del suelo y construcción.

Asimismo, la estructuración de este impuesto a partir de la acción que realicen (o no realicen) los municipios incrementa aun más estas brechas, acrecentando este cuestionamiento y el financiamiento justo de los gobiernos locales. Por esta razón, se requiere una revisión integral de esta normativa, dotando de nuevas facultades y recursos al SII para fiscalizar propiedades a través de imágenes satelitales y para instruir a municipios la fiscalización de propiedades no regularizadas.

A juicio de las y los trabajadores del Servicio de Impuestos Internos, sea cual sea la combinación de instrumentos que se definan finalmente por el Congreso, lo más importante es que el país logre avanzar en un acuerdo de mediano y largo plazo que, junto con otorgar estabilidad a las normas tributarias, avance en la suficiencia y justicia en materia de política fiscal, y fortalezca las facultades, recursos y niveles de autonomía de nuestras instituciones fiscalizadoras, de modo de garantizar un trato justo y equitativo a todos los contribuyentes del país, sin excepciones ni discriminaciones de ningún tipo, y resituarlas como instituciones de excelencia, que promueven la modernización y el mejoramiento continuo en el Estado de Chile.