minería | Foto referencial / Agencia Uno
En la semana clave para el avance del proyecto en la Cámara de Diputados, el académico aborda en El Desconcierto el impacto que podría tener el nuevo impuesto para el sector minero y para las arcas fiscales del Estado.
Este jueves se debate en la Cámara de Diputados el proyecto del royalty minero, que pretende compensar al Estado por la extracción de cobre y litio. La propuesta, que se presentó en 2018 por primera vez, se reflotó ahora, en el contexto de la emergencia sanitaria, al ver en ella una posibilidad de recaudar fondos para paliar los efectos de la pandemia. Como en el caso del impuesto a los súper ricos, el Gobierno ya ha anticipado sus intenciones de llevarlo al Tribunal Constitucional porque considera que se trata de un asunto tributario. Un argumento en el que también se escuda el gremio de la minería. Pero, por mientras, la discusión parlamentaria sigue su curso.
El Desconcierto conversó con Gino Sturla, uno de los investigadores que más ha profundizado en el tema. Académico del Centro de Economía de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente (CENRE) de la Universidad de Chile y cofundador del Instituto de Economía Política y Social (IEPS), es autor –junto con otros científicos– del estudio «La riqueza regalada a la gran minería del cobre en Chile: Nuevas estimaciones, 2005-2014», que se publicó en 2018. Según sus cálculos, en el período estudiado el Estado habría regalado a la gran minería privada 114.000 millones de dólares. Una cantidad de recursos perdidos de la que hace totalmente responsable a políticos de distintos gobiernos.
¿Qué diferencia hay entre el impuesto específico a la minería y el royalty que se está tramitando?
El impuesto que existe hoy se aplica sobre las utilidades de las grandes mineras, las que producen por encima de 50 mil toneladas de cobre, mientras que el royalty se aplicaría sobre las ventas. La aplicación del impuesto partió en 2006 y en 2010, a causa del terremoto, se aumentó un poco. Sobre el papel, representa una fracción de las utilidades que va del 4 al 14%, pero en la práctica, para llegar al 14% el cobre tiene que estar a unos valores muy altos. Eso, en el contexto de Chile, es poco, y además, en la práctica, la fiscalización tributaria a las grandes empresas, y en particular, en la minería, es muy pobre, por eso manejan su margen de utilidades. Si una empresa minera no tiene utilidades, no paga. Ante eso, surge la necesidad de tener una base tributable más fácil de fiscalizar, como la venta. Uno puede saber cuánto produjo una minera y el valor referencial del cobre, entonces el Servicio de Impuestos Internos puede tener una estimación más precisa de la cifra de las ventas, más que de las utilidades.
El proyecto propone un royalty del 3% sobre las ventas y aumenta por tramos, cuando sube el valor del precio del cobre. Del 3% se pasa al 15%, que se aplicaría a la diferencia. Estos porcentajes de variación son las tasas marginales. ¿Cómo se aplicarían, en concreto?
La lógica es la siguiente: si el precio del cobre está a 4 dólares la libra y la empresa produce una unidad, entonces, por los primeros 2 dólares pagaría un 3%, por el dólar siguiente un 25% y por el resto que queda –1 dólar– pagaría un 55%. La razón de eso es porque por encima de 3 dólares la libra, toda la ganancia que obtienen todas las mineras en Chile es una ganancia excedentaria, excesiva porque es como un premio que nunca consideró el inversionista. En el proyecto, los tramos se concretan así: de 0 a 200 dólares por libra de cobre se pagaría un 3% y luego de 200 a 250, un 15%, y así subiendo.
Según las estimaciones, con el precio del cobre a 3,95 dólares la libra (2021), con ese royaly se podrían recaudar 6.500 millones de dólares. ¿Qué diferencia hay respecto a la cifra que el Estado ingresa hoy a través del impuesto específico a la gran minería?
Es complicada la estimación porque, si bien uno puede estimar las ventas –y, en consecuencia, lo que recaudaría el royalty–, eso no ocurre con las utilidades. Hay empresas que han hecho inversiones y tienen costos adicionales, otras tienen créditos porque han declarado pérdidas. Pero si tomamos el año 2010, cuando el precio del cobre estuvo en promedio anual en 4 dólares la libra, como en el ejemplo. En 2011, por impuesto específico, se recaudaron 800 millones de dólares, pero a esta cifra hay que aplicarle una corrección por la producción de hoy día, que es un poco mayor que la de entonces, lo que da que la gran minería privada recaudaría unos 1.000 millones de dólares, por lo tanto, con el royalty se podría recaudar seis veces el impuesto actual. Cuánto más alto sea el precio del cobre, más grande será esta diferencia, por el efecto que provocan las tasas marginales. En este sentido, el impuesto específico que existe hoy no funcionó y la evidencia es que Codelco aportó cuatro o cinco veces más que la gran minería privada en los años en que el cobre estuvo por toneladas.
Ha dicho en varias oportunidades que este impuesto específico ha sido “un regalo” que se ha hecho a la gran minería privada. ¿En qué sentido?
Hablamos de ‘regalo’ porque en la actual Constitución dice explícitamente que los yacimientos son propiedad del Estado de Chile, de todos los chilenos, que son una propiedad absoluta, exclusiva, inalienable e imprescriptible. El valor de ese insumo le pertenece a todos los chilenos, por eso el Estado debería recuperar ese valor. Una empresa minera explota el cobre y lo vende. Ahí tiene varios gastos: mano de obra, insumos, impuestos, el retorno que le corresponde, etc. pero hay una parte por la que no paga, que es el insumo cobre. Como no paga por eso, eso aparece en las utilidades de las empresas, pero es algo que le corresponde al Estado de Chile. Al no cobrarlo, lo está regalando. Hay quienes hablan de saqueo o robo, pero para nosotros no lo es porque, aunque las mineras hagan su lobby, eso no es su culpa. La culpa es de la institucionalidad chilena que permite que las mineras se apropien de un valor que no les pertenece.
¿Los responsables políticos de los distintos gobiernos han sido, entonces, los responsables?
Claro. Cuando se colocó el impuesto específico se hicieron unos acuerdos con las mineras que se llamaron contrato de invariabilidad tributaria: la minera aceptaba pagar el impuesto y el Estado, a cambio, ofrecía no tocar esos impuestos por diez años. Tras el terremoto de 2010, cuando se subió este impuesto, se extendió hasta 2023. Para las mineras, pagar ese impuesto específico ha sido una inversión para comprar la invariabilidad tributaria. En Chile hay mineras que han tenido invariabilidad tributaria por 15 años, cuando lo que se recomienda es que no sea más del período en que un proyecto recupera la inversión, que son tres o cuatro años.
El proyecto que está en la Cámara propone un royalty del 3%, sin embargo, usted junto a otros expertos, proponen subirlo al 20%. ¿Por qué?
Según nuestras estimaciones, el valor del cobre llega a un 40% de las ventas. Otros expertos lo sitúan en el 25% (Jorrat) o el 30% (Leiva). Nosotros decimos que el sector minero aguanta un royalty del 20% porque el valor del cobre es superior a ese porcentaje. Mientras uno cobre el valor del mineral, no afecta el sentido de inversión. En cambio, un royalty del 50% afectaría la inversión porque la minera no estaría recuperando el retorno al capital que corresponde. El 3% que se propuso se corrigió con las tasas marginales y, si se calcula cuánto se cobraría para un precio a largo plazo, ese royalty pasa a ser del 8,5%. Aproximadamente, es un tercio de la renta en manos del país y dos tercios que se estarían regalando. Hay que considerar, también, que el proyecto hace un descuento a quienes envían cobre refinado, es decir, la parte que se agrega de valor cuando se refina, no está sujeta a royalty. Es un incentivo para que se refine más acá y no se exporte solo el concentrado de cobre.
¿Eso es positivo, para promover que se le dé un valor agregado al cobre?
Sí es positivo, pero hay un informe del año pasado del Centro de Estudio del Cobre (Cesco) que muestra que el negocio de la fundición y refinación en Chile es rentable. Es decir, en Chile, la fundición y refinación ni siquiera requieren este incentivo porque son un negocio rentable. Evidentemente, tiene que ser bajo estándares ambientales súper estrictos y en lugares donde no afecte a la población.
El precio del cobre ahora está muy alto y, además, los expertos pronostican que en el futuro la demanda aumentará mucho. Si se aplicase el royalty, ¿cómo beneficiaría al país?
Se han hecho estudios sobre el aumento de la demanda de cobre provocada por la transformación energética, pero no hay claridad sobre si va a seguir subiendo de precio porque hay muchos factores que afectan la demanda. Independientemente de eso, Chile tiene que estar preparado para captar el valor del cobre que no se logra captar con lo que existe actualmente. Eso es necesario, pero no suficiente porque hay que pensar qué vamos a hacer con eso. Hay que avanzar hacia una matriz productiva más limpia. La del cobre es una industria sucia, no es sustentable. Se puede minimizar el impacto, pero es sucia. Por eso, el país tiene que invertir esas rentas en industrias limpias. La mayor parte del cobre está en el norte –Antofagasta y Copiapó–, donde su extracción no solo genera pérdida de mineral, sino también de agua. El royalty tiene que ir acompañado sí o sí de una política en la que Chile dependa menos de la extracción.
Algunos expertos, como Andrea Repetto o José De Gregorio, consideran que ahora “no es momento” de aplicar el impuesto a los súper ricos o el royalty minero porque, dicen, no hay que mezclar las medidas de urgencia con los cambios estructurales. ¿Qué opina al respecto?
Para José De Gregorio nunca es el momento de subir impuestos. Lo que digan estos expertos –entre comillas–, para mí, no vale mucho porque tratan de ponerse antes de la política. Lo que tendrían que hacer es, dada una decisión política, colocar la técnica para que ésta funcione lo mejor posible. Hoy existe una cuestión relevante –se necesitan más recursos– y hay dos proyectos en el Congreso que tienen apoyo ciudadano y político. El rol de los expertos es tratar de hacer lo mejor para que estos proyectos salgan bien.
¿Hacia dónde habría que cambiar la mirada sobre los recursos naturales no renovables como el cobre?
Espero que la Constitución defina que el Estado es propietario de todos los recursos naturales, no solo los yacimientos. Imagino que va a haber consenso sobre eso. Pero lo importante, en el caso de los no renovables, como el cobre, los otros minerales o los glaciares, es que la Constitución debería considerar que, independientemente de quien explote –sea privado o sea el Estado–, el valor que se extrae tiene que ser compensado a todos los chilenos. Es una pérdida patrimonial que tiene que invertirse en otro activo productivo. En economía, eso se llama equidad intergeneracional porque si hoy tengo cobre y lo consumo sin dejar para el futuro, mis hijos van a vivir en un país más pobre. Si no les dejamos cobre, la idea es dejarles otras cosas: educación, tecnología, etc. Que el Estado sea dueño no asegura que no haya pérdidas patrimoniales, no asegura la compensación.
