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A 15 años de la ley penal adolescente: Luces y sombras del sistema de justicia juvenil

Por: Claudio Pizarro y Rubén Escobar | Publicado: 16.08.2022
A 15 años de la ley penal adolescente: Luces y sombras del sistema de justicia juvenil Referencial. |
A la creencia de que la delincuencia juvenil va en aumento, expertos responden que “no hay ningún dato empírico que respalde esa idea”. Discursos y mitos que no se condicen con las cifras, falencias en programas de reinserción, falta de especialización y una gran reforma que está en el Congreso son algunas claves de los primeros años del sistema.

“Estamos al debe”, “perdimos mucho tiempo”, aunque “en los grandes números parece dar resultado”, son algunas de las impresiones de expertos sobre la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (LRPA). Hace 15 años se puso en marcha el sistema y marcó un hito en la justicia juvenil chilena. Hasta entonces, los y las jóvenes entre 16 y 17 años que participaban de delitos debían pasar por una evaluación de discernimiento, proceso criticado por los expertos debido a su falta de objetividad.

La LRPA acabó con eso e instauró un sistema en el que entre los 14 y 17 años de edad existe responsabilidad penal de los infractores. Un sistema que en el papel su principal objetivo es la reinserción en la sociedad a través de programas especiales.

Discursos y mitos que no se corresponden con las cifras, graves falencias en los programas de reinserción, falta de especialización y una gran reestructuración del sistema que se discute en el Congreso son algunas de las claves que arrojan luces y sombras sobre los primeros años del sistema de justicia juvenil en Chile.

El mito del aumento de la delincuencia juvenil

La diputada de Renovación Nacional Carla Morales al argumentar en junio pasado en favor de rebajar la edad de imputabilidad penal hasta los 12 años sostuvo que “hemos visto como en el último tiempo los delitos cometidos por menores de edad han ido en aumento”. También durante la discusión parlamentaria de la ley que endurece las penas para quienes “utilicen” a menores de 18 años en la comisión de delitos, el exsenador Alejandro Navarro afirmó en marzo que “tenemos un fenómeno creciente de participación de menores en delitos”.

Sin embargo, Gonzalo Berríos, académico de la Universidad de Chile, es categórico: “no hay ningún dato empírico que respalde esa afirmación que majaderamente aparece cada cierto tiempo en algunos medios de comunicación”.

Berríos explica que “desde el año 2011 a la fecha ha ido disminuyendo progresivamente el número de ingresos. Los datos nos muestran que no es efectiva o que a lo menos no hay antecedentes de ese tipo para hacer una afirmación como que hay un aumento de la delincuencia juvenil”.

Gráfico: Elaboración propia con datos del Ministerio Público.

Para el académico, el problema de percepción ocurre por la forma en que los medios tratan algunos hechos delictivos que involucran a adolescentes, como los “portonazos”. “Son hechos llamativos, graves, que generan inquietud de la ciudadanía y sin duda que el sistema de Justicia debe enfrentarlos”, afirma, pero argumenta que “para hacer políticas públicas en esta materia hay que mirar los números con frialdad”.

Marcelo Sánchez, gerente general de la Fundación San Carlos de Maipo, afirma que “el poder pensar en un sistema penal que fuera distinto a un sistema penal adulto, que mirara el desarrollo del niño, es un cambio significativo. En los grandes números estamos en una situación que es mejor que la que había antes, pero todavía hay déficit importante”.

Sobre el discurso de un supuesto aumento en la delincuencia juvenil, Sánchez sostiene que no le sorprende. «En general el mundo político no mira la evidencia y acá el dato mata el relato”, critica, aunque hace un contrapunto: “es efectivo que ha aumentado la participación de los jóvenes, pero en delitos violentos, no en el conjunto total de delitos».

Sánchez explica que “hay un grupo, el 17% de niños, reincidentes y muchos reincidentes refractarios, que son los que van configurando trayectorias cada día más violentas, que parten con el hurto simple, el hurto por sorpresa y de repente empiezan a consolidarse en trayectorias donde empiezan a haber delitos graves contra las personas, como el robo con intimidación o incluso el homicidio”.

Eso está incidido por la estrategia de las bandas criminales, organizaciones como el narcotráfico, de involucrar a los niños en estos delitos que son de carácter violento”, agrega. Este fenómeno se habría intensificado desde la pandemia, cuando “la experiencia del narcotráfico fue mutando en una experiencia territorial y violenta muy fuerte”.

Sánchez sostiene que “los narcotraficantes involucran niños para cooptar a la comunidad. Cuando una comunidad tiene un hijo o un sobrino metido con un narcotraficante en una banda criminal, se coarta en cooperar con las autoridades porque claramente el niño está secuestrado. El segundo elemento es que traslada el peso de la responsabilidad penal hacia el niño donde en muchos casos son o inimputables o están sujetos a la ley penal adolescente, entonces ese es un costo punitivo menor que el que recibirían los adultos”.

“Lo que estamos viendo es un zoom sobre un grupo que es pequeño, pero que es prolífico y que participa en delitos muy graves. Hay que tener cuidado de no dejarse llevar y decir que esto es la ley penal adolescente en su conjunto, porque no es así”, argumenta.

En ese punto, Gonzalo Berríos advierte que decir que la baja en los ingresos al Ministerio Público necesariamente significa una baja en la participación de jóvenes en delitos, es una “afirmación difícil de hacer de manera tajante”. “No hay una investigación todavía profunda sobre qué explica esta baja sostenida. Es una buena noticia general, aunque no sepamos por qué. Puede haber problemas estructurales, pero la baja es demasiado grande para que solamente sea por problemas de registro u otros”, considera.

Para Sánchez el panorama es el siguiente: “si tuviéramos que hacer un resumen general, la LRPA en los grandes números parece dar resultado. Parece promover que haya menos involucramiento de niños y jóvenes en actividades delictivas y tender un poco hacia la reinserción. Sin embargo, no es eficaz en detener trayectorias delictivas complejas, multireincidentes, donde evidentemente lo que falta es una oferta especializada y adecuada al perfil”.

Gráfico: Elaboración propia con datos del Ministerio Público.

Una justicia especializada

No cualquiera está capacitado para tratar con niños, niñas y adolescentes. La LRPA apunta a que quienes intervengan en las causas -jueces, defensores y fiscales- deberán “estar capacitados” en asuntos como estudios criminológicos, la Convención de Derechos del Niño, en las características de la etapa adolescente y en la misma LRPA. Pero añade una excepción, si “por circunstancias derivadas del sistema de distribución del trabajo” fuese necesario, cualquier fiscal, defensor o juez puede intervenir, independiente de si cuente o no con la especialización.

Los expertos consultados son críticos respecto al nivel de especialización que se da en la práctica. “Hay un malentendido en creer que porque alguien tuvo una capacitación de algún tiempo ya es especializado”, acusa Berríos.

Para el académico, en primer lugar “la especialización es una formación permanente e implica no solo conocer leyes o normas jurídicas, sino que también aspectos criminológico, de psicología, del desarrollo del adolescente”. Pero, “no basta todo ese conocimiento si no hay una dedicación exclusiva o preferente, porque esto tiene que ver con un aprendizaje práctico: trabajar con adolescentes es distinto que trabajar con adultos”.

Berríos fue parte del proceso de especialización en la materia en la Defensoría Penal Pública (DPP), llegando a encabezar la Unidad de Defensa Penal Juvenil de esa institución. “La DPP tiene un equipo de defensores penales juveniles desde que inició la ley y que ha ido aumentando incluso en su número (…) pero no es una política nacional donde tribunales y fiscales se dediquen a causas de adolescente con exclusividad”.

El jurista explica que en la DPP “hubo siempre, en la mayor parte del país, abogados y abogadas que se estaban dedicando a defender adolescentes, como tarea principal o exclusiva. Eso es una diferencia. Trabajar sólo con adolescentes te permite conocer bien el sistema y los programas. Ser más comprensivos con los adolescentes para poder defenderlos mejor”. Sin embargo, no ocurriría lo mismo con los demás intervinientes en los procesos.

“El mayor problema es que hay un desconocimiento de las características de la delincuencia juvenil. Aunque suene extraño, es relativamente común que los adolescentes se vean involucrados en delitos, pero no necesariamente en delitos graves. Hay que saber distinguir entre aquellos que están más comprometidos en la actividad delictiva de quienes tienen comportamientos ocasionales”, agrega.

Esteban Elórtegui, ex director regional del Servicio Nacional de Menores de Valparaíso, explica que la especialización busca “evitar descriterios, afectaciones o vulneraciones, y garantizar que las medidas dispuestas en cada caso sean idóneas, necesarias y proporcionales”.

Elórtegui considera que faltan mayores niveles de sensibilidad y especialización en el enfoque de derechos humanos y en materias que trascienden lo jurídico, como la psicología del adolescente, problema multidimensional de la droga, entre otras. Sobre todo en el Ministerio Público”.

“Lo ideal sería que hubiese jueces, fiscales y defensores dedicados exclusivamente a la responsabilidad penal adolescente, o sea una justicia especial, aparte, distinta de los juzgados de Garantía y Tribunales orales en lo penal (TOP)”, argumenta.

La especialización, en su opinión, debe apuntar no solo a quienes participan de los juicios y proceso penal, sino que se debe integrar “al personal no jurídico que asesora a los tribunales o que ejecuta las medidas ordenadas por ellos, y al personal de las instituciones en las que se mantiene a los jóvenes privados de su libertad o en régimen semicerrado”. Y agrega otro factor: “también debe incluir a la policía, en cuanto entran en contacto con los adolescentes”.

Adolescentes encarcelados

“La intervención penal tiene un lado que pudiese ser positivo, en la medida que haya programas que favorezcan la reinserción de esos adolescentes en la sociedad. Pero también tiene un efecto negativo a través de la estigmatización de los adolescentes y que ellos terminen identificándose con la actividad delictiva, más que saliendo de dicho punto”, dice Gonzalo Berríos.

La LRPA contempla sanciones privativas de libertad para los jóvenes, incluyendo la “internación provisoria”, una especie de “prisión preventiva”. Por un lado están los regímenes semicerrados, con residencia obligatoria en un centro, pero con actividades en el exterior, así como continuación de estudios, tratamiento de adicciones y vínculo con la familia.

Por otro lado existe el régimen cerrado, donde los adolescentes infractores se deben mantener al interior de un centro del Servicio Nacional de Menores (Sename).

Existe un principio de excepcionalidad de la privación de libertad de los jóvenes, consagrado en la Convención sobre los Derechos del Niño y la ley. “El efecto criminógeno de la cárcel para adolescentes es suficientemente fuerte como para tratar de evitarla lo más posible”, enfatiza Berríos.

Gráfica: Cuenta Pública Sename 2021.

Marcelo Sánchez explica que si uno analiza las cifras de la medidas cautelares, “en materia penal adolescente ha ido aumentando de manera sostenida. “Hace cuatro o cinco años atrás estábamos hablando del orden de un 6,5% y hoy día estamos hablando de un 9% de uso de la prisión preventiva. Medida que a veces se extiende en la mayor parte de los casos sobre los seis meses”, sostiene.

“Lo que está detrás de ese aumento del uso de las cautelares es la falta de especialización, porque no comprenden lo que significa la etapa de desarrollo del niño y cómo eso puede afectar en el desarrollo de identidad criminal futura”, argumenta y entrega un dato: “los niños que están más temprano en contacto con la justicia, en sistema cerrado o semicerrado, aumentan la probabilidad de ser adultos con trayectorias criminales consolidadas”.

Hay estudios que así lo demuestran. Uno emblemático es el de la investigadora de la Universidad de Edimburgo Susan McVie, una de las autoras de un programa de investigación que ha seguido a miles de jóvenes por más de 20 años para determinar las causas y consecuencias del involucramiento criminal. “Detectaron que aquellos que empiezan en contacto más temprano con la justicia aumentan su probabilidad de ser delincuentes prolíficos en el futuro”, explica Sánchez.

Gráfica: Cuenta pública Sename 2021, sobre Área de Justicia Juvenil.

En el caso chileno, existe un estudio de causalidad de 2019 de los investigadores Tomás Cortés y Nicolás Grau -actual ministro de Economía- donde advierten que “la privación de libertad aumenta en 36 puntos porcentuales la probabilidad de que un joven reincida al llegar a adulto”.

Sánchez explica que “en el mundo adolescente, cada año o cada mes va modificando de manera sustancial la identidad de la persona y por eso es tan importante que las penas conozcan y tomen en cuenta esos perfiles”.

“Es difícil que un joven salga mejor de lo que entra tras pasar por un centro cerrado o semicerrado del Sename. Estos centros reproducen lógicas carcelarias de adultos, y en efecto son lo más parecido a una cárcel”, reflexiona Esteban Elórtegui, ex director regional del Servicio Nacional de Menores de Valparaíso .

Elórtegui también apunta a un trabajo interdisciplinario e intersectorial. “Se critica mucho al Sename, y con justa razón, pero poco se involucran instituciones públicas y autoridades nacionales y regionales, que debieran jugar un rol de liderazgo y decisivo para la prevención, reparación e inserción”.

Más que la ley, el problema es la falla del Estado que no es capaz de atender a jóvenes con altos niveles de daño, problemas de salud mental y consumo de drogas, ni ofrecer reales oportunidades de cambio y superación”, sostiene.

Para los expertos, hay otro pilar clave para el sistema: la reinserción social.

Reinserción, rehabilitación y el problema de los programas

“Cuando existen trayectorias delictivas complejas, lo más relevante es cómo acompañar el proceso a la rehabilitación y a la reinserción del niño”, dice Marcelo Sánchez. La reincidencia siempre es un riesgo que en la medida que se produce los jóvenes “van desarrollando fuertemente la identidad criminal y empiezan a ser multi reincidentes en delitos cada vez más graves”.

Pero hay un problema, “entre los niños que están en el delito hay una correlación muy marcada en determinantes sociales, variables estructurales como pobreza, exclusión social, bajo acceso a redes, etc. Ahí es donde no hay espacio para la prevención, donde hay muy poca gente especializada para evitar que el niño vuelva a reincidir o para que vuelva a clases”, sostiene.

Sánchez explica que “7 de cada 10 niños desiste de trayectorias delictivas en la medida que vuelve a un hogar prosocial o que vuelve a entrar al colegio. Cuando no tienes esos dos dispositivos, apoyo a la familia para tener una parentalidad positiva y apoyo a los colegios para poder reingresar a los niños, no hay herramientas para que desistan del delito”.

Es en este punto donde los programas de reinserción social de los niños, niñas y adolescentes que pasan por el sistema toman especial importancia. Pero el director de Fundación San Carlos de Maipo tiene un diagnóstico lapidario: “si analizas las cifras y las evaluaciones que hace la Dipres (Dirección de Presupuestos) año a año, donde ha evaluado los programas de reinserción juvenil, prácticamente en todos los resultados son insuficientes”.

“Hay poca readecuación de esos programas y el déficit que tienen es precisamente no trabajar en base a la evidencia, ni con resultados, ni enfocados en los perfiles de usuario”, afirma.

“Estamos totalmente al debe”, cree Sandra Rivera, Magíster en criminología y especialista en victimología. Explica que la ley contempla un proceso de seguimiento de los programas de intervención, pero que en la práctica no logra sus objetivos.

Para Rivera, al alero de esta ley se logró visibilizar la importancia de la rehabilitación, “se estableció como parte de un objetivo dentro del plan de intervención, se crearon programas, se financiaron también a funcionarios, que estuvieran dentro de los centros de internación provisoria (CIP) o centros de régimen cerrado (CRC) o de los sistemas de tratamiento, para que pudiesen suministrar fármacos, además se hicieron coordinaciones con el sistema de salud”.

El problema, en su opinión, fue que “había mucho gasto público, mucha reunión de coordinación, pero en estricto rigor no existían cosas tan básicas como la continuidad en los tratamientos de medicamentos”.

Estas dificultades que tiene que vivir un niño, niña o adolescente en el sistema de justicia juvenil será distinta según la realidad socioeconómica familiar. “Los jóvenes que tienen padres con las espaldas financieras van a centros especializados, Clínicas de tratamientos donde les brindan una visión integral”, dice Rivera.

Por otro lado, la experta detalla que en el sistema público el proceso de seguimiento es deficiente, por decir lo menos. “Es un período de seguimiento más bien de carácter administrativo, que no supera los seis meses o un año. Después del año, por lógica administrativa y de subvención, debes egresar al niño. Aquí está la trampa perversa para quienes ejecutan los procesos”, explica.

Rivera sostiene que la lógica del sistema genera que mantener a un joven dentro de un programa por mucho tiempo “habla mal de tu trabajo como centro licitado de intervención, porque hay una larga data que tienes que justificar. Entonces, ¿qué pasa? Nuevamente se lo come el sistema y el seguimiento que a veces se reporta como exitoso para tener buenas evaluaciones posteriores, no es tan exitoso, ni bien abordado o detallado como se requiere”.

“¿En qué consisten estos seguimientos? En un llamado telefónico: ‘hola, ¿cómo estás? ¿Está todo bien? Perfecto’. Siempre te van a decir que anda todo bien”, explica.

Otro punto que destaca Rivera es la falta de coordinación con “entes operadores, satélites de otras funciones y competencias que tienen que ver con infancia”. “Pensé que la Defensoría de la Niñez iba a venir a suplir de una manera más rápida este tipo de problemas, pero se quiso crear una institución que fuese como una especie de ombudsman (defensor del pueblo), pero de protección de los niños y simplemente se circunscribió a eso, siendo que podía ser más”, cuestiona.

Carlos Alvear, excomisionado para la infancia del Sename, tiene un diagnóstico parecido y también apunta a los programas. “No hay programas tan especializados para desincentivar las conductas delictivas. Los programas deben tener fines educativos, pero además tienen que ser capaces de generar lo que se llama contra motivación delictiva”, sentencia.

Para Alvear falta una sistematización con órganos como el Senda. “Hay muchos jóvenes infractores de ley que lo hacen porque están apalancados con el tema de la droga, porque son adictos a la pasta base. Senda no entrega tratamientos para tratar el consumo, policonsumo o consumo problemático, si es que esta persona no ha cometido delitos”, asegura.

“Entonces dejas fuera a todos los jóvenes que no han cometido delitos, pero que son adictos y que para poder consumir van a cometer delitos. Mientras Senda no sea capaz de hacer una reformulación de la abstinencia que le piden a los jóvenes para poder adherir los programas, porque reincide y vuelve a caer en la droga, lo van a egresar por no adherencia”, dice.

“Se necesita una intervención que sea del Estado, que sea bien hecha y eso implica buenos planes de intervención que sean acordes a la realidad”, sintetiza Alvear.

Un ejemplo de una manera distinta de abordar el fenómeno, para Marcelo Sánchez, es la terapia multisistémica, que ya está operando en la Subsecretaría de Prevención del Delito desde el primer gobierno de Sebastián Piñera. “Tiene altas tasas de desistimiento delictivo incluso en casos complejos, pero es cara y requiere mayor cobertura”, detalla.

Se trata de una terapia que funciona “24/7”, con una dupla de trabajadores sociales y psicólogos “que están permanentemente preocupados de los niños que han delinquido de manera importante durante un período de tiempo”.

“Trabaja con un adulto que se haga responsable del niño y que le dan intervención permanente a través de talleres, de seguimiento del caso y de intervención en momentos de crisis, de tal manera de bajar su prevalencia respecto de las conductas que lo lleven a delinquir”, explica Sánchez.

Se trata de un nivel de intervención todavía en la etapa temprana de la trayectoria delictiva, aunque “en la medida que se van cristalizando estos comportamientos son mucho más complejos y requieren una intervención terapéutica mucho más fuerte”, sostiene.

“Tenemos que fortalecer la prevención social antes de que aparezcan los factores de riesgo. Gran parte de quienes se inician tempranamente en la trayectoria delictiva abandonaron su hogar muy tempranamente. Comenzaron con el consumo problemático entre los 12 y los 14 años. Sumado al abandono del colegio, un entorno donde el narcotráfico y bandas delictivas operan, se configura un panorama que si uno no llega antes que eso suceda, el niño va a terminar inexorablemente comprometido”, afirma.

Una reforma estancada en el Congreso

Actualmente se debate en el Congreso el proyecto de ley que crea el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil. La iniciativa se presentó en 2017 y desde hace casi un año está en Comisión Mixta.

En general, los expertos consultados consideran que el texto se hace cargo de algunas de las críticas al sistema actual, pero que no es suficiente. Para el académico Gonzalo Berríos “hay algunos aspectos que se van a mejorar, es la introducción de formas de mediación penal en el ámbito de la justicia juvenil y un fortalecimiento, aunque no suficiente, en la exigencia de especialización”.

El proyecto tiene tres grandes ejes. Por un lado se produce la sustitución definitiva del Sename por un nuevo servicio; otro punto es la introducción de modificaciones a la LRPA; y también un aspecto centrado en la especialización de los intervinientes.

Berríos cree que “lamentablemente el populismo penal azota muy fuerte la agenda y hay que ver cómo sale esta reforma, porque la Comisión Mixta ha estado tomando decisiones no suficientemente informada o sin aquilatar las consecuencias. Parece que se lee más los diarios que la información empírica en algunas ocasiones”.

En específico, “hay algunos aumentos en las penas y algunas rigidizaciones en las posibilidades de integración social de los adolescentes que se encuentran condenados. No son buenas noticias, porque no resuelven el problema de fondo”.

Hay un “contexto político complejo, lo que probablemente va a dejar un texto no tan bueno como quisiéramos”, dice el académico. “Ha faltado más fuerza política para defender ideas matrices del proyecto de ley que he visto que en la Comisión Mixta no ha sido suficientemente defendida, habiendo argumentos prácticos, empíricos y jurídicos para hacerlo”, cuestiona.

Carlos Alvear, por su parte, cree que “va a significar un cambio positivo”. “Va bien encaminado, el punto está en que perdimos mucho tiempo. Esto se pudo haber hecho mejor y eso tiene que ver con mayor cantidad de destinación de recursos”, contrapone.

Pero Alvear enfatiza también en la evolución del fenómeno delictual. “Me pregunto si el sistema que se está proponiendo va a tener la capacidad para responder a nuevos tipos de criminalidad adolescente que están apareciendo”, argumenta. Por un lado Alvear apunta a la “violencia política” y alude los hechos ocurridos en el Instituto Nacional con los “overoles blancos”. “No son tres o cuatro cabros, es casi un movimiento que es preocupante porque hay adultos detrás de ellos”, considera.

Por otro lado destaca el fenómeno de lo que llama “narco fascismo”. “El fascismo es control, controlar todos los estamentos de la vida de las personas: social, política, económica, etc. Hay grupos narcos que están controlando las cuadras y donde no hay participación del Estado»ƒ.

“El modelo ha generado que el tejido social -la familia, los tíos, la parroquia, el colegio- se haya mermado y los espacios están ocupados por el narco”, diagnostica.

Finalmente, Alvear considera que también se debe mirar a las personas que están al interior de los servicios, ya que para él algunos funcionarios “han sido un obstáculo para implementar un sistema que sea adecuado”.

Sandra Rivera considera que la reforma “sí establece mayores formas de supervisión y mayores entidades externas al propio servicio, creándose comités y haciendo parte también a las organizaciones civiles. Pero creo que es un poco más de lo mismo que está pasando con el servicio Mejor Niñez”.

“Si bien se va a radicar en el Ministerio de Justicia, siempre va a estar supeditado a la voluntad política del gobierno de turno y a los énfasis que le tenga que dar esa administración. Me hubiese gustado una entidad más autónoma que estuviese a cargo de la implementación”, sostiene.

Para la experta “nos falta mucho, pero trato de ser optimista, porque entre no implementar las reformas e implementarlas a medias o ‘a la chilena’, prefiero que sigamos avanzando”.

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