Autores de “Impuestos justos”: Un sistema tributario con legitimidad social tiene menos evasión

La Reforma Tributaria es una piedra angular en la agenda de la administración Boric, al punto que parte de los recursos que se obtengan de ella servirán para financiar el aumento de la Pensión Garantizada Universal (PGU) que beneficia a los chilenos y chilenas de menos recursos.

El ministro de Hacienda Mario Marcel ha puesto todas sus fichas en que este proyecto llegue a buen puerto, apostando a convencer a los parlamentarios en la tramitación que continúa en la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputadas y Diputados.

Pero se trata de un debate que trasciende a los habituales actores políticos y económicos. En este contexto, fue publicado el libro «Impuestos justos para el Chile que viene», un texto que aborda el sistema tributario nacional y las propuestas que se han presentado para modificarlo, cuyos autores son el doctor en Sociología Jorge Atria (JA) y el economista Cristóbal Otero (CO).

En conversación con El Desconcierto, ambos expertos analizan cuáles son las causas de que el sistema tributario en Chile no pueda recaudar lo suficiente según los estándares OCDE y las dificultades que se presentan a la hora de tener una discusión con altura de miras respecto a la situación. Además, opinan acerca de la propuesta de reforma tributaria del gobierno y cómo incorpora elementos nuevos que pueden beneficiar la recaudación.

– ¿Qué significa una recaudación tributaria justa según lo que se expone en el texto?

JA: Lo que buscamos con el título y con la propuesta general del libro era abrir una discusión sobre cómo funciona la justicia en el sistema tributario. Y es una manera de abrir también una discusión más grande sobre cómo funciona el sistema en Chile, desde varias perspectivas.

Lo que hicimos con Cristóbal en este libro fue organizar esto y buscar contenidos que trataran de responder desde diferentes disciplinas, más allá de la economía y el derecho. Y a la luz del conocimiento que muestran los distintos autores y autoras, se revela un sistema tributario que tiene varios problemas de justicia y que tampoco puede asegurar niveles de bienestar amplios para la población de modo de generar una contribución para lograr un Estado que sea más efectivo.

– ¿Dónde podemos observar esas injusticias?

CO: En el fondo hay una visión quizás un poco tecnócrata respecto a los impuestos, sobre todo en el debate público, que tiene que ver con cuál va a ser el efecto de los impuestos en la inversión y la actividad económica.

Ese es un debate valioso que tiene que ser parte de la discusión nacional, pero hay otra parte, porque los impuestos son mucho más amplios que eso. Son políticos y se tienen que dar en una discusión política. Y creo que el título de alguna forma trata de generar un poco esa provocación de decir “ojo cuando hablamos de impuestos”.

Es una discusión en la que la ciudadanía debería estar involucrada, porque esto no lo tienen que definir exclusivamente los ministros de Hacienda con sus técnicos hablando con los empresarios, quienes eventualmente serían los únicos afectados por una mayor carga tributaria.

Es parte de la democracia donde uno define cuáles deberían ser los roles del Estado y cómo se deberían distribuir esas cargas. En ese sentido, se trata de una discusión netamente de justicia. Es decir, cómo se distribuyen las cargas, en este caso los impuestos a través de la población, para con ello financiar bienes y servicios públicos que se van a entregar a la población producto de un pacto social.

– ¿Qué tan relevante es hacer este análisis hoy en día, teniendo en cuenta el contexto de deslegitimación de las instituciones y la política en que nos encontramos?

JA:  El diagnóstico que nosotros tenemos en el libro es que siempre es fundamental contar con una mayor participación de la ciudadanía, porque se trata de ampliar las fronteras para la conversación y para que más personas puedan contribuir. Entonces, en un contexto como el que vive la sociedad chilena actual y también el debate constitucional que está existiendo, es claro que existe esta tensión. Particularmente ha sido difícil lograr eso.

Me tocó participar en estas iniciativas de diálogo social tributario, que acercaron a las personas a opinar sobre cuáles son los principios que deberían orientar una reforma tributaria, y ahí uno se da cuenta que las personas con su experiencia de contribuyentes toman conciencia de que en realidad tienen algo que decir sobre las cosas que le parecen injustas del sistema tributario actual. Por ejemplo, las críticas que existen a los casos de evasión, elusión y los paraísos fiscales.

CO: Desde una perspectiva técnica exclusivamente, sin pensar en la política, un sistema tributario con legitimidad social funciona mucho mejor que uno sin legitimidad social hay menos evasión, la gente está más dispuesta a pagar sus impuestos.

Y también tenemos hoy día mucha experiencia internacional de qué pasa cuando el sistema tributario está deslegitimado. Hoy día hay altos niveles de evasión, pero también tenemos una ciudadanía mucho más organizada a nivel internacional.

Entonces existen ONG, movimientos sociales específicamente dedicados a reivindicar los derechos de los contribuyentes y pedir al Estado y a los gobiernos que hagan un trabajo para procurar sistemas tributarios que recauden mejor y de manera más justa.

Por ejemplo, existe un caso en el Reino Unido de organizaciones de consumidores que, enterados de que una empresa sistemáticamente evadía impuestos y no paga su impuesto en el país, decide llamar a organizarse a la ciudadanía para que no consuma en una empresa, hasta que termina forzando a que la empresa cambie la manera en que se paga sus impuestos para que no genere este tipo de recaudación injusta.

– Uno de los detalles que llamó la atención en el libro es que relatan que hubo que retroceder hasta el año 2003 para encontrar estadísticas sobre los impuestos que pagan los distintos grupos  en Chile. ¿Qué indica que exista una duda tan desactualizada respecto a este tema en el país?

JA: Eso es un buen punto, pero es un fenómeno a nivel global, no solo a nivel país, porque ha habido un desinterés de las autoridades por entender cuánto paga cada grupo social. Lamentablemente para Chile estos datos no existían, y para saber cómo funciona esto hay que remontarse al 2003, con un estudio que hizo Michel Jorratt (exdirector del SII), cuando el gobierno encargó a un conjunto de expertos que estudiaran justamente cuánto pagan los diferentes grupos sociales de forma detallada.

Ahora gracias a un empuje ciudadano-académico, se ha producido una ola muy grande de investigación que intenta cuantificar cuánto paga cada grupo como proporción de ese ingreso y cómo hacerlo.

Ahora yo soy muy optimista de que este es un elemento que no va a estar ausente en los próximos debates tributarios. Desde mi perspectiva ya es un mínimo que se va a empezar a exigir de aquí en adelante.

CO: Y un dato adicional es que en Chile y en el mundo siempre ha existido la preocupación por entender cómo se gasta la plata pública. Si uno mira en Chile, en el caso de la encuesta Casen, siempre aparece cuánta plata, qué subsidios, qué ingresos recibe cada grupo.

Los estudios sobre el gasto son bastante precisos para determinar cuánta plata recibe cada grupo, pero no hay la misma preocupación por la recaudación.

– ¿Es Chile un país débil en materia tributaria?

CO: Yo creo que Chile tiene una fortaleza tributaria en su Servicio de Impuestos Internos. Siempre se puede mejorar, obviamente, pero tiene una tecnología y un sistema de información que no es obvio que un país como Chile la tenga.

De hecho, cuando uno estudia el caso de Estados Unidos es un desastre. El nivel de acceso a la información que tienen es bajísimo, y los republicanos se han opuesto mucho tiempo a financiar el servicio de allá, porque lo que quieren es que el sistema no funcione. En Chile eso no ha ocurrido y tenemos un Servicio de Impuestos Internos que es relativamente bueno, aunque sin duda se puede mejorar.

JA: Yo sumaría que Chile, si uno mira el último informe de la OCDE tiene un desafío importante en aumentar la carga tributaria, es decir tener más recursos para poder financiar una serie de necesidades sociales que tiene la población chilena.

Entonces, cuando uno compara los niveles de desarrollo que tiene Chile y su nivel de recaudación con lo que tienen los países de la OCDE, con los que el país desea compararse, encuentra que en carga tributaria todavía hay un desafío importante. Y si uno se compara con países de América Latina que tienen un nivel de desarrollo similar, el chileno también encuentra que hay un desafío por delante para recaudar más.

Por tanto, Chile tiene una tarea que es recaudar más, para aumentar sus recursos y poder realmente financiar necesidades sociales pendientes. Y el libro puede ayudar a pensar que ese aumento de recaudación no debería ser cualquier aumento, sino que uno que tome en consideración cuáles son los instrumentos que se eligen, qué consecuencias tiene cada uno y considerando el diagnóstico previo, buscar algunos tipos de tributación que sean justos y que sean percibidos de manera legítima por la población.

– ¿Cómo influye el escenario en que estamos hoy en día en materia tributaria?

CO: El libro da la posibilidad de mirar no sólo esas reformas, sino que también otras reformas que han existido a lo largo del Siglo XX y en contextos muy críticos, como por ejemplo las aprobadas para enfrentar escenarios de terremotos, situaciones de carencia económica y de necesidades de muchos recursos para poder financiar reconstrucción.

En Chile hubo una reforma tributaria en el 90, en el retorno a la democracia y después no hay más reformas por mucho tiempo, se trató de evitar por muchos años por ser algo muy complejo en términos políticos y técnicos.

Luego, se retoma la discusión tributaria en Chile en la última década, especialmente entre 2010 y 2020 y aquí se ven bastantes reformas tributarias importantes en sus propuestas. La reforma de 2014 tuvo muchas dificultades, propuso un aumento importante de carga tributaria y por distintas razones, finalmente no logró todo lo que se esperaba.

Lo que propone el Ejecutivo no necesariamente es lo que sale y en esto no tiene que ver sólo con el gobierno, sino que hay que analizar el rol que tiene el Congreso cómo los parlamentarios van influenciando. En este apartado el libro ofrece varias pistas para entender por qué el resultado no termina teniendo los efectos redistributivos y progresivos que se esperaban.

– En términos de las reformas de los últimos 30 años, se plantea que no habían sido inclusivas. La actual reforma del gobierno ¿corrige este problema?

JA: Yo creo que se hizo algo inédito, esta vez porque se generaron diálogos sociales. Se generó un documento con cientos de propuestas, se sistematizó y al mismo tiempo se socializó la reforma tributaria en diferentes cabildos. A lo largo de todo el país se recogieron un montón de preocupaciones que se sistematizaron y se propusieron en base a esos principios que guiaron la reforma. Ese elemento es sorprendente y ha estado poco presente en la discusión pública. Uno escucha poco de esto en la televisión o en las noticias, pero ha sido el elemento más distintivo de esta reforma, porque ha tratado de buscar cuáles son los principios que a la gente le importan. Y otro  elemento que es súper central es que a la gente le importa mucho cómo se gastan los recursos también.