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Con la privatización progresiva de la producción se ha ido reduciendo el espacio para que el Estado capture la renta minera a través del control público de la misma. Por ello, es sumamente relevante abrir el debate sobre la aplicación de un verdadero royalty a la industria minera nacional, considerado que este último representa el pago por un derecho exclusivo de explotación, cuyo valor se fija en base al nivel de extracción y/o producción minera y no sobre las utilidades operacionales de la actividad extractiva, lo que asegura un flujo permanente de ingresos públicos que no está sujeto a los vaivenes de los precios del mineral rojo.
En el marco del alza que ha experimentado el precio del cobre, el que durante las últimas semanas se ha cotizado por sobre los 4 dólares la libra y en donde además se proyecta que en el corto y mediano plazo se mantenga en estos niveles, es que se ha generado un fuerte debate público en torno a los escasos aportes efectivos que ha realizado la gran minería al gobierno central durante los últimos años, considerando que para el periodo de 2015 a 2019 representaron en promedio sólo el 5% de los ingresos fiscales. Esta situación ha llevado a distintos sectores políticos y de la sociedad civil a pronunciarse sobre la necesidad de avanzar en el establecimiento de un verdadero royalty o regalía a la actividad extractiva, activando a su vez la discusión parlamentaria de los distintos proyectos que buscan establecer en favor del Estado una compensación por la explotación de los recursos minerales.
Dicha discusión ha develado las visiones e interpretaciones -muchas de estas antojadizas- que el actual Gobierno y el gremio minero les han dado a los distintos instrumentos fiscales que se disponen para “capturar” la renta que genera la actividad minera en beneficio del interés público, aludiendo que el actual Impuesto Específico a la Actividad Minera (IEM) cumple la función y/o “reemplaza” la aplicación de una regalía o royalty, por lo cual resulta necesario poner en común algunos elementos que permitan contribuir al entendimiento y la discusión pública en torno al rol que juegan las regalías y los distintos argumentos que respaldan su cobro.
Como un primer punto, es importante tener presente el concepto de renta económica y su aplicación al sector minero. En términos simples, la renta representa una ganancia extraordinaria que se genera del valor de la producción descontando los costos, incluyendo entre estos últimos el pago por el trabajo, la tecnología y el retorno normal del capital. En efecto, la “renta minera” se genera a partir de los ingresos que se obtienen de la venta de los productos que provee un determinado yacimiento minero, descontando el pago de los factores productivos relacionados, el que generalmente se conforma por los costos de exploración, extracción, producción, el costo del capital y el premio por riesgo (recompensa por invertir en un activo con riesgo).
En particular, el valor que presenta la renta de los minerales está determinado por su escasez y los niveles de explotación presentes y futuros, lo que en la literatura especializada se denomina “renta de Hotelling”. Si aplicamos estos términos a la industria del cobre, podemos observar que sin duda la producción cuprífera depende de un factor escaso y no renovable, como lo son los yacimientos del metal rojo. Sólo por este último hecho, el mercado tiene asociado una considerable renta.
Ante dicha condición de mercado, una de las principales características de las industrias extractivas (como la del cobre) es que tienden a generar cuantiosas rentas que elevan el retorno del capital de los inversionistas mineros a niveles que están por sobre su rentabilidad normal (se estima en un 10% promedio). Siguiendo con el ejemplo del cobre, a nivel nacional los economistas Gino Sturla y Ramón López estimaron que durante el último súper ciclo de precios de los commodities, entre los años 2005 y 2014, la gran minería del cobre generó una renta total de 389.000 millones de dólares (MM US$), de los cuales 114.000 MM US$ fueron “regalados” a la gran minería privada (que se agrupa en el GMP-10). Es decir, sin un mayor esfuerzo productivo y por el beneficio otorgado por el alza en los precios del mineral rojo, las 10 principales empresas privadas del cobre recibieron 114.000 MM US$ por sobre el retorno esperado de su capital, recursos frescos que, según los mismos autores, podrían haber financiado anualmente la gratuidad completa de la educación en todos sus niveles, junto con otros gastos que permitirían cubrir derechos sociales.
Por lo tanto, resulta fundamental entender que dichas rentas regaladas o ganancias extraordinarias que obtuvo el GMP-10 durante el súper ciclo, no es otra cosa que el valor que presenta el recurso extraído, el que bajo ninguna instancia ha sido estimado y por ello considerado como un cargo en la contabilidad de las empresas, lo cual ha representado una clara pérdida patrimonial para el país, considerando que este último es el legítimo dueño del recurso según lo establece la cuestionada constitución de 1980. En consecuencia, desde un punto de vista de política pública, dichas rentas podrían ser grabadas y captadas por el Estado sin afectar las decisiones de inversión y producción de las extractivas, dado que estas representan una sobre ganancia para el capital.
Sin duda, esta última idea comienza a esbozar el segundo punto importante a considerar en el debate público: ¿por qué es necesario establecer un royalty o regalía a la minería? En general, con el cobro de patentes administrativas, royalties e impuestos adicionales al sector minero, se busca establecer una contraprestación y/o pago al Estado (legítimo dueño) por la explotación del recurso mineral considerando a este como un factor productivo esencial, lo cual puede compararse con el pago a otros factores como el trabajo o el capital.
Los principales argumentos que respaldan la aplicación de un tratamiento fiscal especial para dicho sector, se pueden sintetizar en tres ideas fuerza: la primera, dice relación con la existencia de ganancias extraordinarias (o rentas), producto de la condición de escasez que presentan los recursos cupríferos y las barreras de entrada que generalmente se observan en este tipo de industria (por ejemplo, contratos y/o concesiones de explotación, entre otros); la segunda, porque en casi todo el mundo las empresas mineras explotan un recurso que no es de su propiedad, sino que del Estado, por ende, el dueño debe recibir un pago por conceder el derecho exclusivo a explotar el recurso minero, adicional al pago de impuestos que comúnmente se les cobra a otros sectores; y, la tercera, porque la explotación del mineral implica una declinación del stock de capital natural que posee el país, por lo cual se busca establecer estrategias fiscales que permitan capturar las rentas mineras generadas y reinvertirlas o transformarlas en otras formas de capital (físico o humano), siguiendo así los lineamientos de la reconocida regla de capital constante o “regla de Hartwick”.
En términos generales, las estrategias que han utilizado los gobiernos para transformar la renta minera en recursos fiscales están directamente relacionadas con el modelo político y económico que presenta el país. Estas van desde una activa participación del Estado en la producción, ya sea a través de una empresa pública o de la participación accionaria, hasta la aplicación de distintos instrumentos tributarios que permitan capturar la sobre ganancia de dicha actividad, considerando que en muchas ocasiones se aplican combinaciones de ambas.
Tal es el caso de la industria nacional del cobre, en donde la alicaída empresa Codelco representa una porción cada vez menor de la producción cuprífera nacional, considerando que de los 5,7 millones de toneladas métricas de cobre fino (MM de TM de cobre fino) generadas el 2019, la producción privada representó un 71% y la cuprífera estatal tan solo un 29%, no obstante, por el régimen fiscal especial que esta presenta, durante la última década ha contribuido con más de la mitad de los aportes fiscales del sector. En este sentido, con la privatización progresiva de la producción se ha ido reduciendo el espacio para que el Estado capture la renta minera a través del control público de la misma, por lo que la actual discusión sobre el régimen tributario aplicado al sector se vuelve absolutamente relevante.
En concordancia con lo anterior, es importante tener presente que desde el año 2006 en Chile está vigente el impuesto específico a la minería (IEM), conocido erróneamente como “Royalty Minero”. En términos generales, el gravamen se aplica sobre la renta imponible operacional de la actividad minera (RIOM) obtenida por un explotador minero, en donde el valor de la tasa impositiva está determinado por el nivel de ventas anuales y el margen operativo de la actividad minera, presentando una tasa efectiva progresiva que varía entre el 5 y 14% de la RIOM. Desde su entrada en vigencia en 2006 a la fecha, este ha aportado en promedio el 1,1% del total de ingresos fiscales del país y, en los últimos cuatro años solo un 0,4% de ellos, contribuciones que representan unos 209 millones de dólares anuales.
Ahora bien, es importante tener presente que, si bien la participación del IEM en los ingresos de la nación ha venido disminuyendo, la producción cuprífera nacional ha ido en aumento pasando de 5,3 MM de TM de cobre fino generados en el 2006 a 5,7 MM de TM para el 2019, lo cual denota el bajo rendimiento que ha presentado el instrumento al momento de compensar la pérdida de patrimonio natural del país, visibilizando, a su vez, los problemas que presentan las estrategias de recaudación fiscal que establecen instrumentos basados en utilidades, ya que estos son muy sensibles a la volatilidad de los precios del mineral y, cuando estos se encuentran a la baja, el margen de apropiación estatal de la renta minera se ve afectado considerablemente.
Por todo lo expuesto, es sumamente relevante abrir el debate sobre la aplicación de un verdadero royalty a la industria minera nacional, considerado que este último representa el pago por un derecho exclusivo de explotación, cuyo valor se fija en base al nivel de extracción y/o producción minera y no sobre las utilidades operacionales de la actividad extractiva, lo que asegura un flujo permanente de ingresos públicos que no está sujeto a los vaivenes de los precios del mineral rojo. Claramente estos ingresos fiscales, en el corto plazo, le permitirían al país financiar políticas económicas y sociales que den respuesta a los impactos de la pandemia y, en el mediano plazo, avanzar en la entrega de bienes públicos, en la promoción de la diversificación económica y el desarrollo local.
