La Reforma Agraria, 50 años después

Entre abril y junio de 1967, el Congreso Nacional aprobó dos importantes leyes, la 16.625 de Sindicalización Campesina y la 16.640 de Reforma Agraria. Con ambas leyes se dio inicio a un proceso de organización de los campesinos y modernización de las relaciones laborales al interior de los predios agrícolas, junto con modificar el régimen de propiedad que puso término al gran latifundio y a extensas superficies territoriales que hasta ese entonces se encontraban subutilizadas. Desde antes de su aprobación, la sindicalización campesina fue concebida como un requisito necesario para poder llevar a cabo la reforma agraria. Así lo venían planteando personeros pertenecientes al Partido Socialista (PS), Comunista (PC) y Demócrata Cristiano (PDC). En efecto, la reforma agraria requería de una importante base de apoyo, que sólo podían brindar los trabajadores agrícolas y pequeños productores organizados.

Los motivos para impulsar la Reforma Agraria eran variados. Desde los sectores social cristianos se planteaba la necesidad de dignificar a la población campesina, ampliar el mercado interno y revertir el déficit que por décadas venía registrando la producción agropecuaria. A estos propósitos, la izquierda, representada por el PS y el PC, añadía la necesidad de debilitar a la oligarquía terrateniente y superar los vestigios de corte pre-capitalistas que subsistían en el sector rural.

Desde luego, la Reforma Agraria fue posible solo cuando se pudo contar con una amplia mayoría, expresada en términos electorales, en ambas cámaras del Congreso Nacional. Esa mayoría se constituyó, por el éxito obtenido por el PDC en las elecciones de 1965, el cual fue reforzado con el apoyo proporcionado tanto por el PS como por el PC, no obstante las diferencias programáticas e ideológicas que el tema suscitaba con los dirigentes falangistas. Aun así, tanto el proyecto de sindicalización como el de Reforma Agraria demoraron más de dos años de tramitación y discusión legislativa. Para asegurar la efectividad de una reforma estructural que conllevara la superación del latifundio, o que significara alterar las relaciones sociales y productivas que prevalecían en su interior, el PDC y el resto de la izquierda asumieron que era primordial partir modificando aquellos artículos de la Constitución de 1925 que garantizaban el derecho de propiedad. Al respecto, el gobierno de Alessandri, paradojalmente, había mostrado un importante avance al introducir la primera gran reforma al artículo 10 de la Constitución de 1925, mediante la cual fue posible el pago en diferido de las expropiaciones realizadas a particulares.

Con la aprobación de la Ley 16.625 y luego la 16.640 -esta última promulgada el 28 de julio de 1967- se dio inicio en nuestro país a una de las reformas estructurales más importantes que ha conocido nuestro país, desde sus inicios como República independiente. En muchos aspectos, la Reforma Agraria cambió la fisonomía del país. Desde el punto de vista de vista de la organización campesina, la sindicalización alcanzó alrededor de 225 mil trabajadores afiliados y vinculados a confederaciones controladas por el PC, el PS, el PDC y, en menor medida, el Movimiento de Acción Popular Unitaria (MAPU). Fueron expropiados predios que en total sumaron alrededor de 685 mil hectáreas de riego y más de 8 millones de secano, beneficiando, entre 1965 y 1973, a cerca de 55 mil familias. El Estado logró un mayor control sobre las aguas, las que fueron concebidas como bienes de “dominio público”, revirtiendo con ello el problema de concentración que había generado la privatización de ese recurso establecida en el Código de 1951. En paralelo, se llevó a cabo uno de los planes de fomento productivo, a través de la Corfo, que sentó las bases del desarrollo agroexportador. Este plan, de desarrollo frutícola y forestal, permitió que entre 1968 y 1973, la exportación de ese tipo de rubros lograra conquistar mercados en Europa, EEUU y Asia. Pero lo más importante fue que la Reforma Agraria puso fin a dos instituciones que se habían configurado en la época colonial: el inquilinaje y el latifundio.

Los efectos de la Reforma Agraria pueden ser considerados irreversibles, a pesar del modo en que los militares, una vez en el gobierno, pusieron fin a dicho proceso. De hecho, solo un tercio de la tierra fue devuelta a sus antiguos propietarios, sin que se lograra reconfigurar el antiguo latifundio. Por cierto, hubo cambios de orientación en la política agraria, sobre todo con la apertura de los mercados y la eliminación de medidas de tipo proteccionistas, que terminaron afectando a pequeños productores pero también a ciertos segmentos del empresariado agrícola. La reacción frente a lo que fue la Reforma Agraria y el surgimiento de un movimiento campesino se expresó a través de las restricciones que la Constitución de 1980 estableció para el funcionamiento del sistema político puesto en vigencia desde 1990, en una concepción de Estado subsidiario y en la primacía del derecho de propiedad por sobre los derechos fundamentales. Se produjo un vuelco significativo, con la promulgación del Código de Aguas de 1981, que en el largo plazo trajo consecuencias mucho más negativas, en términos de la concentración del recurso hídrico, de lo que se había registrado en el período comprendido desde 1951 a 1967. Como es sabido, desde 1981 el Estado concedió a particulares derechos a perpetuidad, comprometiendo con eso el abastecimiento del conjunto de la población y el acceso para las generaciones venideras. Por ende, la actual discusión de la reforma al Código de Aguas, se limita a un porcentaje bastante ínfimo en relación a la totalidad ya controlada por particulares.

¿Qué lecciones se pueden sacar de lo que fue la experiencia de la reforma agraria?

En primer lugar, comprender que los cambios estructurales requieren de amplias mayorías, para poder asegurar su respaldo y su concreción efectiva. Asimismo, que los cambios estructurales requieren, como prerrequisitos, de reformas políticas, o de importantes modificaciones de las instituciones políticas existentes.

En segundo lugar, que muchas veces los cambios estructurales necesitan de una perspectiva de largo plazo. A su vez, que estos requieren de una concepción gradual de la modificación institucional y de estructuras arraigadas y anquilosadas en la sociedad chilena. Después de todo, la Reforma Agraria tomó alrededor de 30 años de propuestas y maduración programática, y un período más o menos similar de discusión legislativa, hasta lograr el apoyo necesario.

En tercer lugar, que las propuestas de cambio se deben acompañar de soluciones técnicas concretas. La Reforma Agraria fue posible porque, además de propuestas programáticas, se pudo contar con diagnósticos adecuados y soluciones técnicas proporcionadas por expertos ligados a las fuerzas políticas que promovían la transformación estructural.

En cuarto lugar, la importancia que tiene la unidad sindical. Uno de los grandes reclamos de la izquierda fue que la Ley 16.625 de Sindicalización Campesina, aprobada en abril 1967, fomentaba la división de los trabajadores en federaciones y confederaciones que podían estar representadas por determinados partidos, en particular, mientras que, la misma legislación, fomentaba y fortalecía las organizaciones patronales. Fueron, precisamente, los patrones quienes comprendieron desde muy temprano la importancia de actuar de manera unitaria y así resistir, o al menos obstaculizar el proceso de reforma. Por eso que hoy resulta incomprensible la pretensión de cierta izquierda, vociferante e irresponsable, de fomentar el paralelismo y la división sindical. Ya lo hicieron con el Colegio de Profesores y lo pretenden lograr ahora con la CUT y la ANEF.

Por último, el asumir como parte del proyecto político que es fundamental anteponer el bien común, la “función social de la propiedad”, o el “interés general”, al particularismo o al interés meramente sectorial. Esto es algo que ha olvidado un sector del PDC y otra parte de la Nueva Mayoría.