La crisis profunda que están sufriendo Venezuela y Brasil luego de años de prosperidad bajos los gobiernos bolivarianos de Chávez y Lula es una tragedia pero además representa un profundo desafío para la izquierda en Latinoamérica y en el mundo. Si se espera mejorar la realidad concreta de los más postergados se tiene que entender por qué estos gobiernos (que tuvieron precisamente esa meta) terminaron con haciendo todo lo contrario. En la primera parte de esta serie (¿Por qué fracasan los chavistas? Parte Uno) ya vimos las insuficiencias de la respuesta del progresismo pragmático a este interrogante.

Hay cierta izquierda (crecientemente influyente en Chile) que cree que la falta de moderación y el rechazo a tejer vínculos con el centro político genera una polarización peligrosa que explica la deriva autoritaria de Venezuela y Brasil. Sin embargo, ya vimos que sí hubo un intento explícito y políticamente concreto de acercarse al centro, por lo menos en el caso de Brasil. Pero todas formas se sobrevino una crisis similar a la venezolana que se está deshaciendo de todos los logros sociales anteriores. Entonces, la explicación por este fracaso no puede estar con la falta de un acercamiento al centro.  Vimos, más bien, que la raíz común de las crisis es el fracaso de las políticas de diversificación productiva, que dejó la matriz económica volátil e incapaz de sostener la conquista de derechos sociales para los postergados.

Sin embargo, las razones por este fracaso quedan sin explicación. Ya esbozamos una interpretación alternativa, de que irónicamente fueron las alianzas políticas de los dos gobiernos con el centro pragmático empresarial, las que fueron la piedra de tope que impidió la buena implementación de estas políticas. Pero en esta segunda parte de la serie  ¿Por qué fracasan los chavistas? ahondaremos mucho más en esta explicación alternativa del fracaso productivo. Nuestro enfoque principal será sacar lecciones para poder evitar los errores de política económica y así garantizar derechos sociales a la pobra superar el neoliberalismo sin generar una crisis. Quizá la lección clave es que la nueva izquierda naciente (la que ya analizamos en otro artículo) tiene que separarse de las fuerzas del centro para tener la autonomía necesaria para la buena planificación de la economía y la sociedad. En este sentido no hay ningún falso dilema: la izquierda anti-neoliberal tiene que decidir entre aliarse con el centro o poder llegar a gobernar con la capacidad de transformar el país.

Parece contra-intuitivo hablar de la excesivo centrismo o moderación de los bolivarianos, sobre todo en Chile donde cada vez que la prensa empresarial habla de Venezuela enfatiza su supuesto extremismo. Para ir desmitificando esto, examinaremos en detalle los fracasos productivos primero de Venezuela y luego de Brasil, y terminaremos enfatizando las lecciones comunes.

Las causas y las consecuencias del fracaso de la planificación productiva en Venezuela

 Las políticas para reducir la dependencia de Venezuela hacia los países imperialistas fracasaron estrepitosamente, más bien ha habido una vuelta a priorizar las exportaciones. En 1999, cuando Chávez llegó al poder, el petróleo representaba el 80.41% de las exportaciones (según cifras del Banco Mundial). Después de un tiempo fluctuando alrededor del octavo decil, llegó a 92,56% en 2006 y a 98,46% en 2012, nivel que se ha mantenido.

En los tiempos de la revolución bolivariana, Venezuela llegó a depender cada vez más de la venta de petróleo al extranjero para poder financiar los derechos sociales de la población marginada. La raíz de este fracaso, y de la consecuente degradación de la calidad de vida y de la democracia con los bajos precios petroleros, es el mal diseño de la institucionalidad para la planificación productiva.

Se esperaba superar la monoexportación y llegar a la anhelada industrialización nacional a través de la reasignación de las divisas (dólares) de la renta petrolera a la diversificación productiva. Según la ampliamente criticada (y, a estas alturas, efectivamente superada) teoría simple de las “ventajas comparativas”, defendida sólo por los neoliberales, se debía permitir que el libre mercado asignara dichas divisas a los proyectos de inversión que resultaran más rentables. El problema con esta teoría es que lo más rentable en una economía periférica tiende a ser el aumento de las exportaciones de aquellos recursos naturales que tienen precios altos. Pero cuando bajan dichos precios no existen otras fuentes de ingresos para el país porque las empresas necesitan tiempo para adquirir capacidades productivas en sectores nuevos e innovadores. Entonces, el Estado debe intervenir en el libre mercado redirigiendo las rentas a nuevos sectores antes de la baja de precios.

Los fondos privados invierten según criterios basados en utilidades a corto plazo, so pena de castigo de sus accionistas y eventual bancarrota frente a su competencia. Por el contrario, el Estado (sin presión competitiva) puede usar mediciones sectoriales de externalidades positivas tecnológicas y de aprendizaje, asegurándose que los flujos de inversión vayan a sectores capaces de generar nuevas y diversas fuentes de divisas a largo plazo.

Sin embargo, el Estado venezolano no asumió plenamente este papel de planificación del uso pro desarrollo de las divisas, aunque desde 2004 sí implementó un sistema de control cambiario muy estricto. Había un tipo de cambio fijo (hard peg) y el Gobierno asignaba dólares preferenciales a ciertas empresas, pero éstas no fueron las más adecuadas para la diversificación productiva. Más bien, entregó dólares baratos a las empresas de la “boliburguesía” (burguesía bolivariana vinculada a altos oficiales de las FFAA) que los sacaron del país (la famosa fuga de capitales). Así desperdiciaron la oportunidad de invertir de forma productiva y crear una base sustentable para financiar los derechos sociales en Venezuela.

Ya analizamos los problemas con la implementación del tipo de cambio fijo en otro artículo y también tenemos las críticas detalladas de Chavistas que han salido del Gobierno por los errores de economía política que Maduro no ha querido corregir. Sabemos que gobiernos intervencionistas sí pueden asignar divisas con criterios pro desarrollo (el ejemplo de Corea es el más revelador), pero en Venezuela se creó una enorme red clientelar asignando dólares baratos con criterios de amiguismo político. Al contrario, en Corea se usaban los dólares baratos para importar bienes de primera necesidad o para la inversión productiva (la importación de maquinaria para echar a andar la producción en territorio nacional). En Venezuela, los dólares baratos comportaron en una enorme fuga de capitales al extranjero, la boliburguesía los sacó del país comprando propiedades en Miami o abultando sus cuentas en bancos suizos.

Es importante recalcar que el contraste entre el comportamiento de los empresarios coreanos y el de los venezolanos no es resultado de una diferencia cultural, sino institucional. Los empresarios coreanos sabían que había un compromiso político profundo con el plan de transformación productiva del país. Además, sabían que recibirían apoyo estatal para facilitar la expansión de sus fábricas y que eventualmente podrían exportar su producción y así obtener mayores utilidades. De hecho, también sabían de los castigos (que llegaron hasta la pena de muerte) en caso de que hicieron un uso corrupto de las divisas otorgadas, sacándoles del país.

A diferencia de ellos, los empresarios venezolanos sabían que no iban a recibir ningún tipo de ayuda institucional complementaria para la expansión productiva (porque el Estado no lo había priorizado). De hecho, los controles de precio limitaban sus utilidades si vendían sus bienes en el mercado nacional y el tipo de cambio alto para las exportaciones hacía que sus productos fueran más caros y difíciles de vender en el extranjero. Entonces, si usaban los dólares baratos para la inversión productiva, sería poco probable que consiguieran altas utilidades en el futuro, por lo que era más racional sacar los dólares del país. En contraste, si sacaban los dólares del país de forma corrupta, no iban a recibir ningún castigo severo.

En resumen, es innegable la corrupción de los empresarios en Venezuela, pero no fue esta corrupción de los empresarios la causa del fracaso en la diversificación productiva, sino el hecho de que el Gobierno incentivaba dicha corrupción.

Las consecuencias del mal manejo de la política productivas en Venezuela están a la vista. Habiendo perdido enormes cantidades de dinero, Venezuela ha terminado en una posición de extrema debilidad frente al imperialismo estadounidense. Con cada vez menos fuentes de financiamiento, ha sido mucho más fácil para la Casa Blanca bloquear las líneas de crédito del país que quedan. Sin recursos para comprar repuestos para la industria petrolera, se ha desplomado la extracción nacional del crudo. Fue por eso que Venezuela tuvo que pagar indemnización a las transnacionales estadounidenses que antes expropió. Producto del fracaso productivo nacional, el país ahora necesita la inversión extranjera de estas empresas para echar a andar la producción petrolera y empezar a pagar (más bien reestructurar) sus deudas. Hasta ahora, los flujos de inversión que han llegado son menores y la escasez de comida y de medicamentos se ha generalizado, así como la impopularidad de Maduro. Además el Gobierno no ha sabido responder a estas presiones, salvo con represión autoritaria.

En conclusión: en Venezuela, la izquierda bolivariana no creó una institucionalidad capaz de administrar el uso pro desarrollo de las divisas. Esto fue en parte porque nunca tuvo la idea de un Estado planificador de la economía y en parte porque prefirieron mantener la estabilidad política a través de la generación de redes clientelares con el centro político y empresarios pragmáticos. El país entero ha pagado el costo.

Causas y consecuencias del fracaso de la planificación productiva en Brasil

Las políticas para reducir la dependencia de Brasil hacia los países imperialistas también fracasaron estrepitosamente. Según el estudio de Menezes, ha habido una re-priorización de las exportaciones brasileñas. Antes de la llegada de Lula al poder, 37% de las exportaciones eran de recursos naturales y 18% de bienes de alta tecnología (cifras del año 2000). A finales del segundo mandato de Lula, los recursos naturales subieron a 43% del total y los bienes de alta tecnología bajaron a 11% (cifras del 2008).

En parte, este cambio es un efecto colateral del boom de commodities y el auge económico de China. Entre 1994 y 2009, las exportaciones brasileñas destinadas a China aumentaron de 1,89% a 12,46% del total. Así, China llegó a ser el primer socio comercial de Brasil (superando Estados Unidos). Pero un aplastante 68% de las exportaciones brasileñas a China son recursos naturales (hierro, soja y petróleo), además de que los bienes ‘básicos’ representan un 78% del total. En otras palabras, bajo el PT Brasil nunca logró diversificar su matriz exportadora hacia China ni con bienes de mayor complejidad tecnológica ni mediante un incremento de valor agregado en los recursos naturales que el gigante asiático compraba. Seguía vendiendo productos primarios a China y, cuando los precios de estos productos bajaron, empezó a degradarse la calidad de la vida y de la democracia. Pero la raíz de este fracaso es, una vez más, el mal diseño de la institucionalidad para la planificación productiva.

En Brasil también se esperaba superar la dependencia de la exportación de materias primas y llegar a la anhelada industrialización nacional avanzada reasignando las divisas (dólares) de la renta de los recursos naturales a la diversificación productiva. Pero, mientras Venezuela quería usar el control cambiario para dichos fines, Brasil quería canalizar esos recursos a través de su Banco de Desarrollo (BNDES) y de su empresa pública petrolera (Petrobras). Curiosamente (dada la diferencia en estrategia política entre Chávez y Lula), las fallas institucionales en Venezuela y Brasil fueron similares.

Empezando con BNDES (Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social – la institución estatal más importante de financiamiento industrial), entre 2002 y 2007, este banco aumentó sus préstamos a empresas de tecnología baja y media baja de un 47% a 60%. Mientras tanto, bajó sus préstamos a empresas de alta tecnología de 33% a 10%. Entonces, las decisiones del mismo banco estatal produjeron (o ayudaron a producir) la falta de crecimiento de las exportaciones de alta tecnología. Este padrón de financiamiento es justamente lo contrario a lo que debe ser una política de planificación industrial a favor de la diversificación productiva y la innovación tecnológica.

Lamentablemente, una indicación del porqué el PT favoreció a estas empresas poco innovadoras está en los nombramientos que hizo Lula en el CDES (Consejo Nacional de Desarrollo Económico y Social). El CDES es una de las instituciones clave en el diálogo con el sector productivo para la definición de prioridades de la política económica. Según Menezes, en la primera campaña presidencial que ganó (2002), Lula gastó US$12 millones y 13% de estos fondos provinieron de empresarios que luego fueron nombrados funcionarios del CDES. En su segunda campaña exitosa (2006), se gastó US$43 millones, esta vez, 45% de los fondos vinieron de empresarios nombrados luego funcionarios del CDES; esta empresas fueron -en su gran mayoría- de baja tecnología.

Este problema de la relación clientelar del PT con empresas poco-innovadoras no sólo menoscabó la política de BNDES para la diversificación productiva (la de añadir nuevos sectores más avanzados a las exportaciones). También afectó la política de Petrobras de profundización tecnológica (la de aumentar los procesos tecnológicamente complejos dentro de los sectores de exportación ya existentes). Según el estudio de Massi y Nem Singh, la política petista de introducir requisitos mínimos de contenido local para los proveedores de Petrobras sí aumentó la participación nacional en la exploración y refinación petrolera entre 2003 y 2015. De hecho, aumentó de 33,5% a 79,6% para la exploración y de 42,5% a 85,3% para el desarrollo. Sin embargo, la ANP (Agencia Nacional do Petróleo, Gas Natural e Biocombustibles), la institución encargada de la fiscalización de los requisitos de contenido, se vio superada en este proceso. No tenía indicadores para medir el éxito de los proveedores locales para así focalizar el apoyo en los que tenían la capacidad de llegar a ser competitivos.

Nunca se pudieron reducir los costos domésticos (el equipamiento producido en Brasil llegaría a ser un 70% más caro que la competencia internacional). Así la política local obligatoria dejó de ser un estímulo para subir la productividad de las empresas locales y más bien se convirtió en una manera de premiar a empresas ya favorecidas. La red de corrupción de Lava Jato que ya mencionamos se basó precisamente en la adjudicación de contratos de proveedores de Petrobras según el pago de sobornos (sobreprecios ente uno y 5% del valor total de los contratos). Puesto que no se creó una institucionalidad capaz de medir, fiscalizar y evaluar el rendimiento de las empresas privadas (ni en el BDES, ni en Petrobras, ni con el control cambiario venezolano), estas políticas productivas terminaron siendo fuentes de corrupción.

Las consecuencias del mal manejo de las políticas productivas en Brasil están a la vista. El PT gobernó por 13 años consecutivos, de 2003 a 2016, con dos victorias electorales de Lula y dos de Dilma. En este período la desigualdad en Brasil sí bajó, producto del aumento del salario mínimo y los programas sociales como Bolsa Familia (una ayuda monetaria para familias pobres si sus hijos asistían a la escuela con las vacunas al día). A través de estos programas la brecha entre la clase media y los más pobres se redujo pero la brecha entre los dos y los más ricos se mantuvo. El PT no se atrevió a enfrentar a los súper ricos (los más beneficiados por la red clientelar que construyó). En otras palabras no hizo una alianza pro-desarrollo. Esta estrategia política y económica generó el resentimiento de la clase media baja, la base del actual auge de las fuerzas autoritarias de Bolsonaro.

Un estudio reciente de Marc Morgan (de la Escuela Parisina de Economía) analiza en detalle los cambios en la distribución de los ingresos en esa época (2001 a 2015). Demuestra que todas las clases sociales vieron un aumento de sus ingresos, pero en proporciones diferentes. El 50% más pobre aumentó sus ingresos casi un tercio, el 10% más rico percibió un quinto, pero el 40% en el medio sólo vio sus ingresos aumentar en un 9%. Entonces, en términos de desigualdad, el 50% más pobre aumentó su participación en el ingreso nacional 1,3 puntos porcentuales y el decil más rico 1,2 puntos porcentuales. En contraste, el 40% del medio vio que su ingreso bajó 2.5 puntos porcentuales, dando sustento esta situación a la explicación económica de las dinámicas reaccionarias de la “clase media económicamente apretada”.

En conclusión, no fue el excesivo radicalismo del PT, sino su moderación y cobardía frente a la oligarquía lo que generó esta tensión. Curiosamente, como hemos visto, esta historia es bastante similar a la venezolana con la boliburguesía. Llegar a acuerdo con la parte del empresariado nacional más pragmática, representada por políticos tradicionales moderados, terminó socavando las transformaciones necesarias.

 Conclusión, ¿cómo no repetir los errores del Foro de Sao Paulo?

 La izquierda más moderada ha tratado de usar el fracaso de Venezuela para insistir en que, en el futuro, cualquier política de transformación debiera ser consensuada con el centro político, pero Brasil intentó seguir justo esta estrategia y fracasó. A primera vista, rechazar la fracasada estrategia brasileña no nos devuelve a la estrategia de romper con el centro político. A fin de cuentas, romper con el centro de la política tradicional para tratar de crear un nuevo centro que redefina los ejes estructurantes de la política parece ser la estrategia que fracasó en Venezuela. Pero luego de haber analizado el fracaso de las políticas productivas venezolanas queda claro que su supuesta creación de un nuevo centro fue más bien pegoteo de relaciones clientelares con empresarias pragmáticos y políticos tradicionales. No se hizo una apuesta para la autonomía del Estado frente al empresariado, ni para una visión de planificación productiva.

El destino común poco feliz de los dos proyectos emblemáticos de la izquierda bolivariana con su supuestamente contrastantes estrategias políticas habla de un problema mucho más profundo. No es de comunicación política: ni hablar en tonos más radicales frente a la opinión pública (como en Venezuela), ni hablar en tonos más moderados (como en Brasil) ha logrado proteger las reformas sociales. Tampoco es un problema de actores. No funcionó la estrategia radical de gobernar con una base social movilizada de gente excluida de la política tradicional (como en Venezuela), ni la estrategia moderada de gobernar con el centro político como interlocutor con el empresariado (como en Brasil). Las tan necesarias reformas sociales terminaron perdiendo legitimidad a pesar de la diversidad de retórica y actores porque el elemento clave, la actitud de estos actores frente al empresariado (y sus representantes del centro político) nunca se resolvió.

 Se podría argumentar que el auge derechista en América Latina es nada más que un efecto de péndulo, muy común en la política democrática. Después de largos períodos de gobiernos de izquierda, no es sorpresa que lleguen gobiernos de derecha. Hay un desgaste natural de los partidos que gobiernan por muchos años y la alternancia en el poder es saludable para un país, permitiendo la renovación de los funcionarios y un tiempo de reflexión y recambio para los partidos perdedores. Por ende hay algunos analistas que insisten en que no hay que preocuparse tanto por las derrotas que están sufriendo las izquierdas de los países bolivarianos.

Según esta interpretación de que las actuales derrotas de la izquierda no son más que meros cambios coyunturales, la crisis financiera global dañó la popularidad de todos los gobiernos incumbentes. En EE.UU., la derecha de George W. Bush perdió (y entró Obama) porque había estado en el poder cuando llegó la crisis. Mientras que en Europa fue la centro-izquierda la más perjudicada porque gobernaba cuando explotó la crisis (por ejemplo, en Inglaterra salió el partido laborista y entraron los conservadores, en España salió en PSOE y entró el PP). Tanto en Venezuela como en Brasil, la izquierda bolivariana tenía mucho tiempo en el poder cuando sobrevino la crisis mundial, así que su pérdida de popularidad podría interpretarse como algo ‘natural’ en política.

Sin embargo, el actual cambio político en América Latina no es una simple alternancia de poder producto de un desgaste de largos años de gobierno y de una crisis económica de origen externa. Tanto Venezuela como Brasil sufren de contracciones económicas más severas que las del promedio porque sus políticas internas no fueron capaces de blindarlos contra la inestabilidad. Es esta severidad de la crisis económica la que genera una reacción autoritaria. No tenemos una pacífica alternancia en el poder con una administración alternativa del mismo modelo democrático consolidado. Más bien hay un intento de cambio de paradigma en el que se están revirtiendo todas las reformas sociales logradas a duras penas en el ciclo anterior.

Una comparación histórica fuera de la región podría ayudar a aclarar la especificidad del problema para la izquierda en esta coyuntura. El Estado de bienestar europeo fue producto de un consenso forjado durante la Segunda Guerra Mundial. La decisión de la izquierda de exigir reformas sociales profundas para hacer sus respectivas sociedades más igualitarias y menos pobres no es ninguna novedad. Lo inusitado es que la derecha terminó aceptando estas reformas. En la mayoría de los países europeos, el Estado de bienestar fue construido por gobiernos de derecha respondiendo a la presión izquierdista (en Alemania por los demócratas cristianos, en Francia por los gaullistas). Cuando el Estado de bienestar fue una creación directa de un Gobierno izquierdista (como en Inglaterra con el Partido Laborista), su persistencia se debió a que la derecha decidió mantenerlo a pesar de haber ganado el Gobierno poco después de su creación. El apoyo del modelo político de parte de la oposición es la más clara indicación de su consolidación institucional pero los bolivarianos nunca lo lograron.

Ahora que cambió el ciclo político en los países bolivarianos, no se está administrando el modelo de derechos sociales que establecieron de forma distinta, sino que se está se está desmantelando. La gran diferencia entre la creación del Estado de bienestar europeo y los incipientes Estados de bienestar bolivarianos es que los primeros nacieron en el contexto de un auge económico que duró treinta años con base en la planificación indicativa. En otras palabras, los Estados europeos intervinieron en la economía canalizando recursos hacia nuevos sectores productivos, permitiendo la reconversión de la base productiva dañada por la guerra, garantizando su modernización tecnológica y alto crecimiento. Había altibajos en esta época, pero las recesiones fueron muy menores gracias al éxito del Estado planificador que obligó a la derecha pragmática a apoyar (o por lo menos no desmantelar) el modelo. En contraste, los programas sociales bolivarianos no gozaron de una base productiva sólida para financiarse porque no había una planificación institucionalizada. Entonces los derechistas pragmáticos pueden eliminar los logros sociales.

La creación de la tremenda red clientelar de empresas poco innovadores, tanto en Venezuela como en Brasil, generó apoyo para los bolivarianos en el corto plazo. Los empresarios no tenían problemas ni con alejarse de sus afiliaciones políticas tradicionales para ir con la nueva política (en el caso venezolano), ni con dialogar con el Gobierno desde sus representantes políticos tradicionales (en el caso brasileño). No obstante, a largo plazo, tratar a la élite empresarial con criterios políticos en vez de productivos terminó destruyendo el éxito del proyecto bolivariano. No tener una estrategia explícita de fiscalizar, evaluar y disciplinar a la élite empresarial, aplicando criterios independientes de desarrollo productivo, hizo que las políticas productivas degeneraran en relaciones de corrupción con resultados nocivos. Muy distinta fue la experiencia europea, donde no tenían miedo de los empresarios y sí se aplicaron criterios de planificación. Ojalá las nuevas izquierdas nacientes aprendan estas lecciones en vez de repetir las fracasadas recetas de pragmatismo progresista y distribución sin intervención y planificación económica.


Doctor en Ciencia Política, Magíster en Desarrollo Económico, Universidad de Cambridge