El Estado neoliberal

Desde los años 80, en plena dictadura militar y proceso de liberalización económica, fue posible ver en Chile una política habitacional centrada en la entrega en propiedad de gran cantidad de pequeñas viviendas gestionadas por el Estado, cuya construcción encargada a privados era poco fiscalizada y cuya localización era determinada únicamente por el mercado del suelo, se generó así un enorme parque construido de baja calidad concentrado en la periferia de las ciudades.

No fue hasta el año 2005, 15 años después de comenzados los gobiernos socialdemócratas, que entra en vigencia una nueva política habitacional que busca superar estas deficiencias de calidad y centralidad, a través de distintos programas de vivienda reforzados con nuevos subsidios complementarios para detener la periferización o favorecer la integración social. No obstante, a la fecha este cambio de paradigma “de la cantidad a la calidad” no ha significado un cambio sustantivo en un sistema que sigue dejando en manos del mercado decisiones de gran impacto territorial, sin planificación urbana suficiente y sin gestión pública del suelo; restringiendo más aún al Estado a un rol subsidiario.

El principal ejemplo de lo anterior, es la creación de las denominadas Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS), empresas cuya función es articular la demanda, desarrollar técnicamente los proyectos, y gestionar el financiamiento mediante los subsidios, es decir, el Estado traspasó gran parte de su responsabilidad de gestar proyectos a entidades privadas como fundaciones, organizaciones no gubernamentales, corporaciones, inmobiliarias y constructoras.

Así, el sistema público de vivienda ha derivado en una estructura donde las empresas privadas gestionan y construyen viviendas para los pobladores beneficiarios“ de un subsidio, donde el Estado financia la vivienda, el suelo y las utilidades de estas empresas inmobiliarias y/o constructoras; una triada que invisibiliza a los pobladores como protagonistas del proceso, desarticula la capacidad pública de gestionar y ejecutar proyectos de vivienda social para garantizarlas como un derecho, y entrega el motor del sistema a la iniciativa capitalista.

Las empresas constructoras

Desde mediados de los años 80, el Estado chileno generó una gran producción de viviendas mediante el Programa de Vivienda Básica (PVB) que subsidiaba la mitad del valor mientras exigía a las familias un 5% de ahorro y un crédito hipotecario complementario. A fines de la misma década y ante la inminente vuelta a la democracia, el gobierno militar con el afán de ganar adeptos en los sectores medios crea el Programa Especial para Trabajadores (PET) que entregó rápidamente gran cantidad de viviendas, con algo de mejor calidad pero que debían ser financiadas casi completamente con crédito hipotecario, generando un fuerte endeudamiento.

Es en este contexto donde las constructoras comienzan a especializarse en el nicho de la vivienda social, con ganancias garantizadas por el Estado y una fiscalización insuficiente. Para fines de los 90 y ya con 10 años de gobiernos democráticos, el sistema de subsidios ya había establecido una fuerte relación con las empresas constructoras, cuyo rol era clave para la disminución del déficit cuantitativo pero que no aseguraba condiciones mínimas de calidad.

Lo anterior precipita que el año 1997 el sistema de vivienda social en Chile sufre su principal  crisis, con tres factores principales: (1) para las constructoras el mercado para estratos medios y altos superaba la rentabilidad de la construcción de vivienda social, por lo que se decide bajar los requerimientos constructivos mínimos, que a su vez derivó en la explosión mediática de la crisis de calidad habitacional de los estratos bajos; (2) los montos del subsidio se proponen como insuficientes para costear las alzas en los precios de los materiales y de la mano de obra, lo que no alienta la competencia ni la entrada de nuevas empresas constructoras a este mercado; y (3) sin constructoras interesadas, los organismos estatales no pudieron ejecutar, fiscalizar o controlar los avances de los proyectos comprometidos, lo que se trató de solucionar a través de la externalización de estas tareas eminentemente públicas, debilitando aún más en rol del Estado.

En definitiva, se ha entregado a los interés económicos de las empresas constructoras el rol de motor principal de la construcción de la vivienda y el hábitat de los grupos más vulnerables, lo que condiciona el dinamismo de este nicho y la garantía del derecho a la vivienda a las expectativas de un grupo acotado de privados. Mientras, desde el Estado sólo se responde a esta situación mediante los leves ajustes antes mencionados, que en la práctica no han significado más que la “limpieza de imagen” de las empresas, la externalización de la gestión de los proyectos y un leve mejoramiento de las capacidades del Estado para fiscalizar.

En ningún sentido estas reformas permitieron superar los problemas más profundos del modelo como son: el mejoramiento de la calidad de la vivienda, la exclusión del sistema de los grupos socioeconómicamente más complejos y/o vulnerables, el desmantelamiento de las capacidades del Estado, o la participación amplia de los pobladores en el diseño y construcción de su hábitat; todas consideraciones que pueden poner en riesgo las ganancias de gestores y constructores.

TECHO y la perpetuación del modelo

Es dentro de este marco de políticas de vivienda de corte neoliberal y dominio de las empresas privadas donde nace la fundación TECHO, como una ONG cuyo origen estuvo en la organización de voluntarios que desde 1997 trabajó en los asentamientos precarios e irregulares, aportando en soluciones de vivienda de emergencia y mejoramiento de las condiciones de habitabilidad con el objetivo de superar la extrema pobreza (primero en Chile y ahora en gran parte de Latinoamérica), y que el mismo 2005 se constituye como una EGIS.

Manteniendo la especial preocupación en las familias de los campamentos, TECHO conserva el trabajo con voluntarios en diversos ámbitos del desarrollo comunitario, pero profesionalizó técnicamente su actividad en pos de la obtención de viviendas definitivas, apostando al trabajo de erradicación de asentamientos precarios e informales del “Programa de Campamentos” del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), cuyo objetivo es “superar la condición de campamento mediante la obtención de soluciones habitacionales por medio de relocalizaciones y radicaciones, procurando aplicar estrategias integrales que contemplen el cierre de campamentos, en coordinación con entidades públicas y privadas”.

El modelo de intervención de esta ONG comienza normalmente con el arribo a cada campamento mediante el trabajo de voluntarios ante situaciones de emergencia, luego se intenta establecer un vínculo permanente con los dirigentes que permita un proceso de intervención de largo plazo con los pobladores, para finalmente asistir técnicamente a los pobladores en la obtención de una vivienda definitiva a través de la postulación al sistema de subsidios. Así, la fundación se ha convertido poco a poco en un pilar de la capacitación y empoderamiento de los grupos de pobladores, pero también permite al Estado abandonar sistemáticamente esta tarea.

Entre las dificultades del funcionamiento de TECHO como EGIS están su composición basada principalmente a jóvenes con poca experiencia donde los proyectos son muchas veces su primer acercamiento a la vida laboral y al funcionamiento del Estado, lo que se suma a que la larga duración de los proyectos y la alta rotación de los mismos profesionales deja a los dirigentes como únicos continuadores del proceso en todo su ciclo.

Lo anterior se compensa con el respaldo económico de la entidad para soportar procesos de largo plazo, la facultad de recabar recursos adicionales provenientes de grandes corporaciones chilenas y extranjeras, la capacidad de movilizar a las constructoras privadas, un relevante posicionamiento mediático y el considerable poder de negociación con la autoridad derivado del capital social acumulado; lo que se traduce en una disminución considerable de la duración de los proyectos.

El hecho de que organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro tengan un espacio en la gestión de vivienda social a simple vista parece un triunfo. No obstante, desde una perspectiva critica, esconde tras sus exitosos números que el derecho a la vivienda en Chile sigue en manos del asistencialismo, la caridad o la casuística de contar con el patrocinio de entidades que tengan la capacidad económica y técnica para evitar el abandono o el retraso de los proyectos, y la capacidad de éstas entidades para encontrar constructoras competentes y responsables.

Así, es evidente la dependencia de los pobladores hacia entidades privadas que permiten mejorar su poder de negociación ante organismos públicos que se posicionan paradójicamente como los principales obstáculos en los procesos de lucha por la vivienda, mientras que los privados evitan riesgos descansando en esta imagen de Estado fiscalizador negligente. Este escenario perpetúa un sistema donde los pobladores no son los protagonistas, y el Estado no sólo mantiene una mínima expresión, sino también asume el riesgo político y económico.

Los pobladores y una nueva perspectiva

Además de reflexionar sobre el rol subsidiario y expiatorio del Estado, la actuación de las escasas constructoras dispuestas a competir y el efecto perpetuador de algunas organizaciones no gubernamentales en el sistema de vivienda social; es posible referirse a la responsabilidad de los propios pobladores en la organización de sus demandas y la proyección en el tiempo de un colectivo que construya comunidades cohesionadas más allá de la obtención de la vivienda.  

La actual política habitacional pensada para satisfacer carencias de derechos a través de la entrega de propiedad privada facilitada por el Estado a familias medianamente vulnerables, ha sido una estrategia propia del Estado neoliberal para la desarticulación de las clases sociales bajas (“no queremos un país proletarios sino de propietarios”) y minusvalorar la importancia del desarrollo comunitario para el ejercicio de la ciudadanía plena.

Esta doble relación de responsabilidad, compuesta por la actuación asistencialista y subsidiaria del Estado y los objetivos individualistas de los ciudadanos por sobre los colectivos, tienen su manifestación más violenta en el hecho de que el actual sistema de vivienda social genera la exclusión de las familias más vulnerables (sin capacidad de ahorro) de cada comité para asegurar el éxito en tiempos razonables del proyecto de vivienda para el resto del grupo.

A pesar de lo anterior, se puede considerar que la gestión comunitaria, la cohesión social y cierto grado de autogestión son posibles de generarse en este marco, aunque solo en los casos en que las capacidades propias de dirigentes y pobladores lo permiten. En este sentido, ya no son extrañas las experiencias en que los nuevos vecinos participan en cada una de las etapas del proyecto, aumentando el grado de satisfacción con sus casas y su barrio, y proyectando la organización comunitaria a etapas posteriores a la consecución del objetivo de la vivienda.

Cabe señalar que en Chile existen valiosas experiencias de autogestión del hábitat, que responden a este Estado ausente que no satisface las expectativas de comunidades que funcionan mediante procesos colectivos que no tienen como fin único y último la construcción de viviendas con un enfoque individualista, sino que conforman proyectos políticos que buscan el derecho a una vida digna. Entre los casos más conocidos de este tipo de grupos están el Movimiento de Pobladores en Lucha (MPL) en la comuna de Peñalolén, la Unión Comunal de Comités de Allegados en La Florida y el Movimiento de Pobladores UKAMAU en la comuna de Estación Central.

Todos estos ejemplos los podríamos denominar procesos de “producción social del hábitat”, entendida como la generación de espacios residenciales o urbanos bajo el control de los mismos habitantes u otros agentes sociales que operan sin fines de lucro; los que en principio tienen una baja probabilidad de proliferar masivamente en un sistema con tantas barreras de acceso y pensado para asegurar rentabilidad privadas, como es la obtención de una vivienda social por los canales regulares de postulación a los subsidios para la construcción.

Reflexión final

Es evidente que en Chile la externalización de la gestión y la construcción de la vivienda social por parte del Estado en ningún caso ha solucionado los problemas de cobertura que la originaron, y sólo ha servido para la proliferación de empresas que alargan plazos o abandonan procesos, ya sea por incapacidad financiera o simplemente por falta de compromiso, y cuyas responsabilidades políticas, económicas y administrativas son asumidas por los organismos públicos. Por lo cual es imperativo un esfuerzo decidido para rearticular las capacidades públicas y comunitarias que supere la subsidiariedad -y de paso- quite el protagonismo a las empresas constructoras.

Asimismo, el modelo neoliberal chileno ha usado el sistema público de vivienda principalmente en dos dimensiones. Por un lado, ha desarticulado la conciencia de clase a través de la entrega masiva de propiedad privada a las familias proletarias; y por otro lado, ha desarrollado otro mercado para la reproducción del capital con considerables rentabilidades privadas apalancadas por el erario público. Por lo cual una tarea urgente es la revalorización de la vivienda como un derecho social, desligándolo del derecho a la propiedad privada.
Finalmente, los pobladores deben tener un rol importante en la superación de la actual emergencia habitacional, dando el paso desde la lucha por la vivienda hacia la lucha por la comunidad y la ciudad. Lo anterior, pasa por entender que la vivienda es un problema de múltiples dimensiones pero también de que se trata de apenas uno de los derechos que permitirán el desarrollo integral de las comunidades; por lo cual, al mismo tiempo habría que repensar cómo esta lucha debe estar ligada a la conformación de proyectos políticos amplios que incluyan consideraciones sobre salud, educación, trabajo y otros ámbitos de un modelo de desarrollo que permita una vida digna.


Arquitecto, Magister (c) en Urbanismo Universidad de Chile. Miembro Comisión de Ciudades de Revolución Democrática