Opinión

Sí podemos financiar los derechos sociales

Por: Nicolás Grau y Ramón López / Publicado: 20.11.2019
dignidad / Foto: Agencia Uno
En esta columna argumentamos que nuestro país ya tiene un nivel de ingreso per cápita que le permitiría abordar de manera responsable y sostenible una parte relevante de estas demandas sociales. De hecho, la mayoría de los países desarrollados construyeron sus estados de bienestar cuando sus niveles de ingresos per cápita eran inferiores al nuestro actual. No todo se puede resolver de forma inmediata, pero tenemos todas las condiciones para comenzar la construcción de un Estado de bienestar propiamente tal.

El estallido social de estas semanas tiene como una de sus aspiraciones centrales mejorar la calidad de vida del grueso de la población. Moverse en esa dirección implica redefinir nuestro contrato social, distribuyendo de forma más igualitaria el poder y los ingresos antes y después impuestos. Aunque en ningún caso tal transformación se reduce al financiamiento por parte del Estado de una expansión sustantiva de derechos sociales, tal expansión debe ser uno de los elementos medulares de este nuevo contrato social.

Más allá de los cambios estructurales que se deben realizar, hay un conjunto de tareas urgentes: un aumento de las pensiones de tal forma de que la pensión mínima llegue al nivel del salario minino actual ($310.000), aporte fiscal para lograr un aumento del ingreso mínimo para los trabajadores en las Pymes (y aumento del salario mínimo a $400.000 mensuales para el resto de las empresas), acceso a salud de calidad para todos vía aumento substancial de los recursos de Fonasa, mejora significativa de la educación escolar publica y acceso universal a la educación pre escolar y guarderías infantiles, y un aumento y mejora radical de la vivienda social, entre otras. Un programa similar a éste propuso el Frente Amplio en la última elección presidencial, cuyo aumento del gasto fiscal estimado era de 4.5 puntos porcentuales del PIB. Sin embargo, ese programa no incluía el ingreso mínimo para los trabajadores empleados en las Pymes, por ello, dependiendo del nivel de ingreso mínimo a estipular, este programa puede tener un costo fiscal mayor.                

Frente a este desafío, en esta columna argumentamos que nuestro país ya tiene un nivel de ingreso per cápita que le permitiría abordar de manera responsable y sostenible una parte relevante de estas demandas sociales. De hecho, la mayoría de los países desarrollados construyeron sus estados de bienestar cuando sus niveles de ingresos per cápita eran inferiores al nuestro actual. No todo se puede resolver de forma inmediata, pero tenemos todas las condiciones para comenzar la construcción de un Estado de bienestar propiamente tal.

Una sociedad fiscalmente responsable debe financiar con ingresos permanentes que, como sucede en el caso de los derechos sociales, son también permanentes. Además, es esencial que tanto el gasto/inversión social, como la forma en que se financia, contribuyan sustantivamente a reducir la desigualdad económica y social.

Antes de ver los instrumentos tributarios específicos, es útil tener una perspectiva general respecto a cuáles podrían ser las fuentes de ingresos fiscales permanentes para financiar la expansión de derechos sociales. Hay dos fuentes relevantes para tales efectos: (1) la captación de una parte importante de las rentas del cobre que actualmente son retenidas por las grandes mineras privadas; (2) un aumento significativo de la tributación del 1% más rico, para así evitar tener que aumentar los tributos del resto de la población.

Renta del cobre

En cuanto a la renta del cobre, como lo muestra el estudio de Sturla et. al. (2016) , durante el periodo 2005-2014 las 10 mineras privadas más grandes de Chile obtuvieron una renta económica de US$120 mil millones. Los economistas definimos renta como las utilidades que están por sobre las utilidades normales de la economía. Es decir, si estas empresas hubieran sido estatales o hubiese existido un royalty correctamente diseñado y ambicioso, el Estado de Chile podría haber recaudado –al menos- US$ 10.000 millones por año durante ese periodo, por sobre lo que efectivamente recaudó.

Como esta renta fue excepcional (dado el alto precio del cobre de la época), lo que corresponde es preguntarse qué podríamos haber financiado si estos US$120 mil millones hubiesen sido ahorrados por el país e invertidos como fondos soberanos. Tal inversión podría haber rentado un flujo anual de más de US$7 mil millones, asumiendo un patrón de inversión conservador. Es decir, el país tendría cada año un flujo estable anual de recursos, independiente de las fluctuaciones del precio del cobre, equivalente a casi todo el gasto público actual en salud.

No es posible anticipar con precisión cómo va a variar esta renta en las próximas décadas, pero lo que no nos podemos permitir como país es que, si nuevamente tenemos un boom en el precio del cobre, el grueso de la renta sea retirada del país por empresas extranjeras o acumulada por grandes empresarios nacionales. Con todo, aun durante los últimos 2 o 3 años (con precios más “normales”), las rentas económicas de la gran minería privada han sido cuantiosas.

En este contexto, lo que proponemos es un impuesto de 10% a las exportaciones de cobre en bruto de las empresas privadas, lo cual se equipararía al “impuesto” de 10% a las exportaciones que Codelco debe actualmente pagar por ley. En base a lo que la gran minería privada habría pagado como promedio anual en el periodo 2016-2018, la recaudación adicional de este impuesto se estima en 0.6 puntos porcentuales del PIB. A su vez, proponemos estudiar que la tasa del 10% sea función del precio del cobre, de modo tal que el impuesto sea flexible y permita recolectar más ingresos en los booms del precio del cobre.  

Tributos del 1% más rico

En lo que respecta a los ingresos del 1% más rico de Chile, cabe señalar que este grupo concentra cada año más del 30% de los ingresos del país (según estudios del Banco Mundial), lo que resulta muy elevado en el concierto mundial. Una historia similar observamos si nos centramos en la concentración de la riqueza. Como recientemente ha señalado el economista Branko Milanovic, según la revista Forbes la riqueza total de los billonarios chilenos equivale al 25% del PIB. Éste es el valor más alto en la OCDE y, por lejos, en América Latina, ya que los países que siguen a Chile son México y Perú con un 13%.

El grueso del ingreso del 1% más rico está dado por el retorno del capital y no hay ninguna razón de eficiencia o productividad para este nivel de retorno, sobre todo si considera que los grandes grupos económicos en Chile hacen una bajísima inversión en innovación y en el desarrollo de nuevas ideas, si se compara con lo que hacen empresarios de otros países para conseguir rentabilidades por cierto más bajas.

A nuestro juicio, siguiendo lo que propuso el FA en la última elección, hay un conjunto de instrumentos tributarios que pueden lograr que este grupo tribute más.

En primer lugar, creemos necesario tener un impuesto a los grandes patrimonios. En particular, un impuesto anual de 2% al patrimonio para quienes tienen una fortuna superior a 5 millones de dólares (la base imponible descuenta los primeros 5 millones). En concreto, si alguien tiene un patrimonio de 7 millones de dólares, tendría que pagar un impuesto de 40 mil dólares cada año (0.02* (7-5 millones de dólares)). Nuestra estimación conservadora es que tal impuesto podría recaudar 2.5 puntos porcentuales del PIB.

En segundo lugar, proponemos crear un nuevo tramo de impuesto a la renta para los ingresos anuales por encima de 150 millones de pesos, con una tasa marginal del 50%. Junto con ello, proponemos eliminar la exención del impuesto a las ganancias de capital en bolsa, limitar la rebaja al pago de intereses hasta 5.000 UF (evitando la distorsión que esta rebaja tributaria genera entre las distintas fuentes de financiamiento de las empresas), y potenciar la cláusula general anti elusión para que tenga aplicación administrativa y no judicial. El conjunto de estas medidas debería permitir recaudar al menos 1.4 puntos porcentuales del PIB.

Por último, creemos necesario desintegrar totalmente el sistema tributario para las sociedades anónimas abiertas (grandes empresas), de tal forma que los impuestos pagados por tales empresas dejen de constituir un crédito tributario para sus accionistas. El efecto recaudatorio de esta medida depende de la tasa de impuesto a la empresa que se defina. A nuestro juicio, es razonable bajar algo esta tasa en caso que la desintegración tributaria sea total.

Este artículo no agota la discusión tributaria. De hecho, no decimos nada de los impuestos verdes, ni tampoco de cómo a través de los impuestos se puede incentivar el desarrollo de mayor valor agregado. Nuestro foco está en mostrar que hay grandes fuentes de ingreso en Chile, que pueden ser utilizadas para financiar una expansión sustantiva de derechos sociales. A su vez, aunque es imposible aumentar los ingresos tributarios en esta magnitud sin generar efectos en la inversión, a nuestro juicio los tributos propuestos tendrían un efecto moderado sobre la inversión. Primero, porque el royalty es un impuesto a las utilidades extra normales (lo que no “mata” el incentivo a invertir) y porque tendría un impacto positivo sobre los precios mundiales del cobre debido a que Chile produce una alta proporción de la producción mundial. Segundo, porque los impuestos al patrimonio propuestos están dirigido a las grandes fortunas individuales sin afectar la rentabilidad de la inversión en las empresas. Tercero, porque la desintegración completa del sistema tributario reduce los incentivos de las empresas a distribuir utilidades, lo que les induce a retener una mayor proporción de ellas para fines de inversión. Sobre todo, si la desintegración se implementa con una reducción de la tasa.

Por cierto, Chile tiene todavía desafíos importantes respecto a su estrategia de desarrollo, la que requiere dar un salto en complejidad y sustentabilidad. Pero un cambio tributario como el que proponemos no sería un obstáculo para ello. Todo lo contrario, también puede permitir invertir más en innovación y en tener una población mejor preparada para los nuevos desafíos.

Nicolás Grau y Ramón López
Ramón López es Doctor en Economía, University of British Columbia, Canadá, Profesor Titular en el Departamento de Economía de la Universidad de Chile y Nicolás Grau es Ph. D. en Economía de la Universidad de Pennsylvania. Es profesor asistente del Departamento de Economía y investigador adjunto del Centro de Estudios para el Conflicto y la Cohesión Social (Coes).
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