El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y el Convenio Nº 169 de la OIT

Ya se encuentra en su fase final el informe de la Comisión Asesora Presidencial para la Evaluación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Uno de sus principales objetivos fue abordar las trabas normativas que dificultaban la consulta indígena.

Como participante de dicho proceso, reconozco que fue un trabajo enriquecedor y una excelente instancia para escuchar y debatir diversas propuestas.

No obstante, y teniendo presente que el informe final está en desarrollo, existieron numerosos puntos en que llegamos a un entendimiento mutuo, pero en muchos otros no. Nuestras observaciones y críticas partían de una premisa general: el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), tal como está estructurado, no resultó la instancia adecuada para abordar la consulta indígena, ya que sus fines y naturalezas son diversas. Mientras la consulta indígena es un instrumento para garantizar el respeto de otros derechos colectivos (a la vida, propiedad, participación política, integridad cultural y en última instancia la libre determinación), el SEIA predice el impacto que determinadas actividades y proyectos puedan producir en el medio ambiente, y a partir de allí, orientar sobre las medidas a adoptar para mitigar, compensar y/o reparar los impactos. La cultura, si bien cae dentro de la definición legal de medio ambiente, por exigencias del sistema, tiende a objetivarse, olvidándose que se requiere de un esfuerzo intercultural a fin de visibilizar impactos en contextos de diversidad de cosmovisiones .

Las observaciones fueron desarrolladas, en un trabajo conjunto con el Dr. Salvador Millaleo y diversos consejeros de la CONADI, en dos informes que presentamos a la Comisión y que se encuentran en su página web. En esta ocasión resumiré el diagnóstico y en una segunda oportunidad las propuestas.

Los primero a tener en claro es que, para llevar adelante proyectos de inversión en territorios indígenas, según el derecho internacional de los derechos humanos, se deben cumplir reglas muy claras y precisas. En primer lugar, se reconoce a los pueblos indígenas derechos colectivos de propiedad y posesión sobre sus tierras, territorios y recursos naturales bajo ocupación tradicional. En segundo lugar, como coralario, hay reglas especiales para restringir dichos derechos, a fin de compatibilizarlos con el derecho que tienen los Estados a explotar sus recursos económicos. Así, junto con las reglas de restricción y limitación comunes a los derechos humanos (ley previa; necesarias  y  proporcionales; y que tengan un objetivo legítimo en una sociedad democrática), el Estado debe garantizar que dichos proyectos no impliquen una denegación de su subsistencia como pueblos indígenas, garantizando: a) la participación efectiva de los pueblos indígenas a través de la consulta respecto de todo proyecto de inversión en sus territorios; b) evaluaciones de impacto ambiental y social previas a la autorización del proyecto, a cargo de entidades  autónomas y técnicamente capaces y c) la participación razonable en los beneficios del proyecto.

En este marco, las principales incompatibilidades normativas entre el SEIA y la consulta, son:

1) El SEIA exige la evaluación solo para determinados proyectos de inversión, operando bajo la lógica de la magnitud del impacto ambiental, cuya determinación, además, es objetiva (por ejemplo, número de prospecciones mineras a realizar). Por eso la distinción entre Declaraciones y Estudios de Impacto Ambiental.  En cambio, la consulta indígena no exige magnitud del impacto, sino es suficiente que el proyecto extractivo se emplace en sus tierras y territorios. La lógica es que recién con la consulta se podrá determinar el impacto de la afectación y, en su caso, bastará con los esfuerzos de buena fe para llegar al acuerdo o derechamente el consentimiento.

2) El SEIA carece de instancias tempranas de evaluación de los proyectos,  proyecto, lo que dificulta a los pueblos indígenas la posibilidad de influir sustantivamente en su desarrollo y diseño. Por ejemplo, discutir las alternativas al emplazamiento del proyecto. Esta es una de las más importantes razones por la que los pueblos indígenas han justificado su desconfianza a participar de los procesos de consulta, ya que perciben que la autoridad no tiene la genuina intención de llegar a acuerdos sino que sólo lo motiva la necesidad de obtener la licencia ambiental del proyecto y que nada importante queda por decidir.

3) Los actuales estudios de impacto ambiental  no son suficientes y no garantizan imparcialidad. Son insuficientes porque no son participativos en su elaboración y no fueron diseñados para evaluar correctamente los impactos socio-culturales y en los derechos humanos. No garantizan imparcialidad porque generalmente están a cargo de consultoras contratadas por el mismo titular interesado en la aprobación de proyecto sin mayor certificación o control sobre sus capacidades técnicas.

4) Por último, en el SEIA no existen mecanismos que garanticen el derecho de participar razonablemente en los beneficios de los proyectos. Tampoco se contemplan instancias que favorezcan modelos de asociatividad pueblos indígenas-empresas.  Estudios señalan que menos del 10% de los proyectos que ingresan al SEIA incluyeron medidas que significaron aportes a la comunidad, a través de transferencias indirectas  de fondos concursables, especies y bienes en general a través de fundaciones creadas por los mismos titulares de los proyectos con ese fin, generando relaciones de dependencia y clientelismo entre las comunidades locales y el titular del proyecto. Muchos de estos acuerdos son difíciles de fiscalizar por la autoridad ambiental.

A partir de este diagnóstico se están trabajando diversas propuestas en orden a mejorar el SEIA, las que debieran ser ampliamente difundidas para su discusión.