40 años del Código de Aguas

El 29 de octubre se cumplen 40 años de la publicación de Código de Aguas de 1981. Durante este periodo han existido reglas que modificaron la costumbre del uso y asignación, que caracterizaba y privilegiaba hasta entonces el uso agrícola, como también introdujo el aprovechamiento del agua en una categoría de bien económico transable en el mercado independiente del suelo al cual se abocaba su uso anterior, borrando de paso aspectos de cosmovisión y tradiciones culturales. Por tanto, es conveniente revisar los resultados en el sector, luego de la imposición ideológica y operación por estos años. Además, debería sumarse la revisión al Código de Minería, ambos creados bajo el paraguas legal de la Constitución de 1980, promulgada un año antes y que está vigente hasta hoy.

La revisión de los resultados de la operación del Código de Aguas debe comprender, necesariamente, su efecto en el desarrollo y la incidencia en las comunidades relacionadas, en especial, en el medioambiente y las consecuencias intergeneracionales de la institucionalidad. El primer resultado del modelo muestra que los derechos de aprovechamiento sólo pueden ser manejados como un bien económico (privado), si existen derechos de propiedad bien definidos; de lo contrario sucede la “tragedias de los comunes”, robos o acaparamiento. En esto, el resultado es alentador, pero limitado a la existencia de organizaciones de usuarios (comunidades de agua- asociaciones de canalistas o juntas de vigilancia) que resuelven la distribución y tienen incentivos para no especular o despilfarrar agua. En esto, el Código de Aguas ha logrado ordenar la gestión, a pesar de que las instituciones que gobiernan el agua poseen dispersión y fragmentación regulatorias, evidenciando baja capacidad de fiscalización y limitado nivel de conocimiento de disponibilidad de agua, evidenciando una típica falla de Estado (se puede argumentar, entre otras razones, falta de recursos para la DGA).

En cuanto a la especulación, mayoritariamente en el uso no consuntivo, la problemática motivó una reforma el año 2005, que permitió imponer costos a mantener derechos sin uso productivo y que motivó la reducción significativa de los derechos no utilizados, porque se redujo el costo de la tenencia para lucro especulativo. Aunque no es tan claro que sólo esto haya provocado la renuncia de derechos, también se pudo deber al aumento de riesgo en proyectos hidroeléctricos. Ellos no se habrían ejecutado por falta certidumbre de disponibilidad de agua (creciente número de sequias) y por el rechazo social a grandes embalses de acumulación y sus negativos efectos ecológicos (por ejemplo, HidroAysén). La otra gran modificación del año 2005 fue el perfeccionamiento del remate de derechos de agua, pero con un resultado prácticamente nulo en Chile; a pesar de que se argumentó que había fallas de diseño, la evidencia es que el agua sólo es un bien rival de asignación inicial en algunas cuencas específicas y muy limitadas en el tiempo (ver revista CEP, N° 155, 2019).

El segundo resultado es la nefasta competencia entre actividades económicas y del uso doméstico para supervivencia de comunidades humanas y biológicas, que se agudiza por la permanente sequía. Un conflicto socio-medioambiental que aflora y se extiende a los territorios sin disponibilidad de agua. En esto existe presencia de externalidades negativas, típica y reconocida falla de mercado, en cada una de las transacciones que no reconozcan a los terceros afectados por el precio. Esto sólo tendrá respuesta en una Constitución que asegure el consumo de agua como derecho humano y limite el crecimiento de actividades rivales a este último.

El tercer resultado, y quizás de mayor problema, es la posibilidad de efectuar transacciones de derechos consuntivos intersectoriales y entre cuencas. Por ejemplo, para lo primero, entre los sectores agricultura y minería, sector sanitario y minería, exportación hortofrutícola y agricultura campesina; en lo segundo, captaciones en un río y su conducción a una mina alejada a cientos de kilómetros de la cuenca de origen. En una mirada crematística macroeconómica, los resultados de las transacciones son beneficiosos, dado un modelo de desarrollo de especialización extractivista y productivista que opera en Chile: cobre, litio, paltas, cerezas, salmones, entre otros, se producen con agua dulce, la cual ha migrado desde su uso en agricultura tradicional, tal como lo pensaron los redactores de Código en dictadura: “el agua en manos del agente económico que más valoración tiene por ella”. Sin embargo, esa migración se basa en un precio que no refleja los costos medioambientales indirectos, tampoco la existencia de otras externalidades negativas o el efecto del poder de mercado que tienen algunos actores, dada la concentración de capital en industrias con grandes operadores nacionales e internacionales.  Otra posible falla de mercado, al no derivar un precio con información completa.

Aunque el modelo económico del agua no se hace cargo de los efectos distributivos de la tenencia, la evidencia muestra muchos territorios del país empobrecidos y que sufren migraciones desde sectores rurales a urbanos. Además, se ha profundizado una excesiva especialización en algunos productos con rentabilidad de corto plazo y susceptibles de caer en “el mal de las vacas holandesas”, que es casi inevitable bajo el laissez-faire.

En resumen, hay saldo negativo de los resultados del Código de Aguas de 1981. En el mundo, sólo algunos países mantienen el modelo de propiedad privada del agua y hoy, incluso en Inglaterra, cuna del liberalismo, se evalúa un nuevo modelo de gestión hídrica encargado a su organismo sanitario (OFWAT). Adicionalmente, existe la complejidad de la gestión del agua subterránea, porque ella posee edades variadas que van desde napas que se cargan con infiltración estacional (mismo año) hasta lentes y reservorios de varios miles de años. Por tanto, el recurso y sus relaciones no son simples de entender y la introducción de soluciones mejoradoras distarán de ser paretianas.

Hoy el agua sigue siendo asignada a privados sin costo, dado que existe escasez relativa en cada cuenca a nivel nacional y aún se dispone de caudales superficiales y subterráneos, que sólo son demandados por un único solicitante. Luego, ¿son estas asignaciones indeseables para el país? Probablemente no, si la justificación técnica, social y ambiental así lo determinase.

La nueva Constitución podrá garantizar el acceso al agua para consumo humano y de otras comunidades para asegurar la vida intergeneracional, pero y luego ¿qué más? Se deberá considerar una visión estratégica del agua de uso productivo para al menos los próximos 40 años, que incluya a todas la comunidades humanas y biológicas, desde cordillera a mar y de la Quebrada de Escritos (límite con Perú) hasta el Polo Sur (sin exagerar en esto último).