Informe Distributivo en proyectos de ley

La redacción de una nueva Constitución para Chile es el hito de mayor relevancia en más de 30 años de la vida política de Chile. Este proceso nace como una respuesta institucional a las protestas y movilización social de 2019, que condujo al llamado “Acuerdo Por la Paz Social y la Nueva Constitución” (formado por políticos el 15 de noviembre 2019). En este acuerdo se señaló expresamente lograr una “salida institucional cuyo objetivo es buscar la paz y la justicia social” (https://obtienearchivo.bcn.cl/obtienearchivo?id=documentos/10221.1/76280/1/Acuerdo_por_la_Paz.pdf).

El reconocimiento explícito de la necesidad de buscar justicia social puede ser interpretado como el clamor por una parte mayoritaria de la sociedad que consideró que ella (la justicia social) era deficitaria. Esto contribuyó a iniciar un proceso institucional para redactar, plebiscitar y promulgar la nueva ley fundamental.

Desde el punto de vista de la economía política, se interpreta que Chile buscará un nuevo equilibrio donde se consagre la paz y una nueva relación entre sus agentes (Pacto Social), de naturaleza justa y redistributiva, dado que el desequilibrio y la excesiva concentración de poder y dinero terminaron por hacer colapsar un modelo político económico impuesto en la dictadura que duró entre 1973 y 1990. Para lograr aquello se plantea un nuevo marco de referencia de las relaciones culturales, sociales y, naturalmente, económicas. En esta última, una vez que hayan sido aprobados los pilares jurídicos de la relación del Estado y sus comunidades, quedará pendiente cómo implementar que las leyes propendan a generar justicia social, donde la redistribución del poder y por ende de la riqueza son elementos claves.

Un análisis inicial sobre la repartición de la riqueza que produce un Estado puede ser encontrado en la filosofía clásica (Aristóteles, IV a.C., Ética a Nicómaco, Libro V). Ya en esta época él propuso como temas de interés del Estado, las justicias distributiva y correctiva. Esta obra se podría considerar como el fundamento filosófico de mayor relevancia y que inicia, en el mundo occidental, la discusión política económica sobre  la forma de repartir las ganancias y las pérdidas sociales. En el mismo texto, Aristóteles postula la imposibilidad respecto a que una ley resuelva “la cosa” en todo momento y situación: Por consiguiente, cuando la ley habla en términos generales, y ocurre en relación con ella algo contrario a la generalidad, entonces es correcto -allí donde el legislador resulta incompleto o yerra por hablar en general rectificar lo que falta y lo que el propio legislador diría de esta manera, si estuviera presente, y habría legislado de saberlo. Por lo cual, lo equitativo es justo y es preferible a una cierta justicia, mas no a la justicia absoluta, sino al error originado por su generalidad-. Conque ésta es la naturaleza de lo equitativo: una rectificación de la ley allí donde resulta defectuosa en razón de su generalidad.

En mi interpretación, este texto fundamenta los sistemas de justicia y, posiblemente, también el económico, en los cuales se basa el desarrollo del mundo occidental. En el área económica, se puede relacionar este postulado con una amplia cantidad de versiones con la cual se resuelve la “cosa económica”, involucrando explotación de recursos naturales, comercio, lucro, impuestos, subsidios y transferencias, tanto en economías centralizadas, mixtas y de mercado. En estas últimas, el nivel de desigualdad es recurrente y se incrementa desafiando los postulados de los economistas clásicos, pero también a los efectos antieconómicos de una gestión pública el Estado que realiza acciones u omisiones que incrementan la desigualdad (Stiglitz, El precio de la desigualdad, 2012).

En Chile, los proyectos de ley tienen origen tanto en el Ejecutivo como en el Poder Legislativo, por mensaje o moción respectivamente. La tramitación de una ley está contenida en la Constitución de la República de Chile (de 1980). En cada iniciativa de ley se puede presentar una justificación del contenido o problema que busca abordar la modificación de una ley vigente o la promulgación de un nuevo cuerpo legal. La siguiente imagen muestra el flujo simplificado de la tramitación de una ley en Chile.

En la tramitación de la ley, que tiene plazos muy variados, se emiten al menos dos informes que permiten entender, discutir y argumentar sobre las materias contenidas en el proyecto. Dentro de ellas, las que demanden compromisos de recursos públicos deberán contar con un Informe Financiero (IF) que elabora el Ministerio de Hacienda (Soto, 2020) en conformidad al artículo 64 de la Constitución (del 80). Por tanto, desde el lado público, el equilibrio contable se satisface con la regla de gasto permanente, ingreso permanente. Esto constituye una identidad financiera más que una regla de tipo económica. Así, en el perfeccionamiento de lo “bueno” (en el sentido aristotélico) la introducción de un Informe Distributivo (ID) para todo tipo de proyecto de ley es deseable, tanto para la actual sociedad como también para las futuras generaciones.

Las leyes definen el tipo de sociedad y sistema de gobierno que posee el país, no existiendo dudas en cuanto a que ellas condicionan la distribución de la riqueza nacional. En ese contexto, también se reconoce que Chile podría estar experimentando una reducción al uso del mercado como mecanismo prioritario en la  asignación de los recursos y del subsecuente proceso distributivo de la riqueza. Esta distribución, encargada al sistema de precios y con el discutible análisis de los excedentes sociales, tiene su clímax a inicios de la segunda década del siglo XXI y perdura hasta hoy. Chile logra índices macroeconómicos cercanos a países desarrollados, pero con gran parte de la población con ingresos bajos.

Esto se genera, a pesar de que el Estado ha tratado de favorecer una redistribución progresiva en los años de democracia, mediante el uso de impuestos, renta de los recursos naturales a transferencias como subsidios y gasto social. Es decir, aumentando el gasto público en aquellas áreas donde existe la mayor proporción de población que no recibe los excedentes del lado de los productores, porque los retornos de la asignación en el mercado paulatinamente se concentran en las familias que poseen la propiedad de las empresas, recursos naturales y otros medios de producción. En definitiva, se ha desarrollado una “continuación mejorada” del esquema instaurado en dictadura, sin cambiar sustantivamente la distribución de las rentas.

El gran logro pos dictadura ha sido mitigar los fallos del mercado (asimetrías de información y concentración) con el desarrollo de un sistema extenso en bienes públicos, mitigación de externalidades y la incorporación paulatina de derechos sociales para revertir los sesgos distributivos de un país basado en la economía de mercado. En esta se ha consolidado la definición económica-social de que el precio tienda al costo marginal de largo plazo con subsidios para la población excluida de aquella asignación. Esta definición corresponde a una amplia gama de instrumentos administrativos (Ejecutivo), judiciales (Cortes) y legislativos (Parlamento), que han determinado en parte el actual estado del país. De ellos, el actor fundamental es el marco legislativo que dicta el Congreso y que condiciona la estructura del mercado y su desempeño.

La descripción general busca resaltar el efecto de las leyes en la distribución de la riqueza y, por ende, del bienestar social medido a precios, que no necesariamente cumplen el requisito de ser el primer mejor. Dado que se asume esta realidad (o equilibrio sub óptimo), se plantea aquí que el reforzamiento del proceso legislativo en cuanto a su énfasis redistributivo es urgente y necesario. En 2018 senadores demócratas en EE.UU. incorporaron en el Departamento Federal de Estadísticas (BEA) la obligación de un Informe Distributivo del país, lo que marca un desafío que amerita analizar, adaptar, simular y evaluar el desempeño de la economía estadounidense en su conjunto. Este informe tiene una orientación primaria de informar y una subyacente que buscaría un Estado benevolente enfocado a la distribución progresiva.

La idea es que el Parlamento inicie una metodología abierta y transparente que permita anticipar los efectos de las nuevas leyes o modificación de las existentes, en cuanto a la distribución del ingreso nacional, de las rentas del capital natural no reemplazable y su eventual efecto en todas las generaciones (actuales y futuras).

Esta idea, adecuadamente diseñada e implementada, permitiría evidenciar los sesgos y eventuales efectos de cada iniciativa legal, mostraría a parlamentarios, ciudadanos interesados y a la opinión pública aquellos intereses que motivan a los legisladores (y a quienes representan), es decir, podría constituir un mecanismo de revelación de las preferencias sociales de cada parlamentario.

Estructura y desarrollo del informe distributivo

El proyecto de ley, ya sea por mensaje o moción, deberá incorporar un análisis económico denominado “Informe Distributivo de la Ley”. Este será incluido como un anexo, contendrá una evaluación ex ante y será independiente del informe financiero. Corresponde a un nuevo documento de carácter informativo, que se debería actualizar en el informe de la tramitación de la ley, previo al ingreso a cada Cámara.

Será deseable incorporar en el informe la denominada ciencia de los datos y la recopilación de los análisis ex post que realizar el Sistema Nacional de Inversiones del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, junto con la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, de proyectos similares. El informe debería contener los fundamentos económicos que son materia de la ley o declarar su neutralidad. Esto se podrá iniciar con los postulados de la economía en lo referente al primer y segundo Teorema del Bienestar y una breve prescripción de la economía sobre la distribución de la riqueza que será impactada por el nuevo cuerpo legal.  Sin embargo, la potencia de la iniciativa es incorporar las variables de los sistemas complejos sociales con la modelación y simulación en entornos de incertidumbre: tenencia de la propiedad y medios de producción, bancos, cambios sociales, mercados nacionales e internacionales, finanzas públicas y medioambiente. En concreto, un primer caso sería analizando la Reforma Previsional, en una dimensión distinta a la alternativa de administración del aumento de la cotización, las rentabilidades esperadas y extensión de la expectativa de vida de la población.

El Informe Distributivo deberá ser elaborado y firmado por un panel de tres expertos en economía, sociología y ciencia de materia de ley, con grado de Doctor o PhD. de preferencia con experiencia académica. En caso de corresponder a un mensaje, este informe deberá ser elaborado con la participación del Ministerio de Economía y del (los) ministerio (s) sectorial(es) relacionado(s) con el proyecto de ley.

Resultados esperados

Se podrá contar con dos productos de carácter analítico: el informe que acompañará a la ley y un indicador gráfico simple denominado “el semáforo distributivo”. Este busca introducir información simple y gráfica en cuanto a los efectos esperados de la ley. Se entenderá que la luz verde indicará con una estimación “bastante probable” sobre el efecto de redistribución de la ley. Una luz amarilla significará que el proyecto de ley es incierto referente a cómo se afectaría la riqueza per cápita de los deciles inferiores. Y finalmente la luz roja indicará que el efecto de la ley promulgada es de tipo no redistributiva (lo cual no implica ser negativa, por ejemplo, en patentes e innovación de grandes corporaciones). Así, en resumen, el Informe Distributivo daría un fundamento sobre la nueva ley, señalando qué reduce, mantiene o aumenta de la redistribución de la riqueza.

La voluntad política para avanzar en la agenda de apoyo a una nueva institución política, y comprometer las dimensiones de la complejidad económica, se puede abordar con un esfuerzo aplicado por las ciencias; leyes basadas en evidencia y discusión fundamentada para lo regido por las leyes en materia económica, social y ambiental. Se espera que las leyes promuevan de forma endógena una reasignación de la riqueza y un aumento de la misma, al redefinir los incentivos sociales de la población.