En el primer artículo de esta serie analizamos cómo la guerra comercial entre China y Estados Unidos no sólo representa un peligro sino también una oportunidad para la economía chilena. La urgente necesidad de China de buscar aliados en el conflicto abre un espacio para Chile de negociar una relación comercial distinta con mayor transferencia tecnológica (lo que gatillaría alto crecimiento, sustentable a largo plazo). También argumentamos que la visión ideológica neoliberal del gobierno chileno (y del duopolio en general) no le permite aprovecharse pragmáticamente de esta coyuntura, la que requeriría otro tipo de Estado, uno no subsidiario sino desarrollista.

En un segundo artículo empezamos a analizar las formas específicas en que la ideología neoliberal ha obstaculizado una política económica capaz de utilizar la coyuntura para gatillar alto crecimiento. Vimos cómo la política comercial de Piñera, profundizando los tratados negociados bajo Bachelet, va reduciendo el espacio que tiene Chile para aumentar la transferencia tecnológica a través de la regulación de la IED en distintos sectores. Pero la política comercial no es la única esfera donde la ideología del gobierno ha impactado negativamente en sus posibilidades de catalizar el crecimiento económico – esto se ve también con las políticas sectoriales y hasta en la (contra) reforma tributaria. En este tercer artículo examinamos las políticas sectoriales.

Como ya vimos, el tipo de TLC que Chile negocia reduce el margen de maniobra del Estado para aumentar la transferencia tecnológica. Pero la desidia con que el gobierno ocupa el espacio que tiene actualmente para promover este desarrollo sectorial explica porque perderlo no les preocupa. Estamos frente a una falencia general del duopolio, donde la pérdida de soberanía regulatoria en la política comercial va de la mano con un nulo uso de los poderes regulatorios para promover la diversificación sectorial de la matriz productiva. Dos ejemplos de la coyuntura reciente son particularmente ilustrativos del problema – el debate sobre la protección arancelaria para la industria de bolas de acero y las negociaciones sobre el desarrollo del sector litio. Vamos punto por punto.

UNA POLÍTICA SECTORIAL DE ACERO POCO AMBICIOSA

 En este primer sector, la empresa norteamericana Moly-Cop, que fabrica bolas de acero en Chile para la industria minera, acusó a sus competidores chinos de dumping. Esto es una especie de competencia desleal donde se vende a un precio menor que el costo de producción para, por ejemplo, quebrar la competencia y generar un monopolio. Como respuesta a esta acusación el gobierno chileno impuso una sobretasa arancelaria de 9% a la importación de las bolas chinas en febrero de este año (2019). Luego esta medida provisoria fue reemplazada con una sobretasa definitiva de 5,4% por un año (mayo 2019 a mayo 2020). Esta decisión no sólo ayuda a Moly-Cop, sino también a la Compañía de Acero del Pacífico (CAP) que vende aproximadamente 44% de su producción de barras de acero al fabricante de bolas. De hecho, la medida fue principalmente para la siderúrgica.

La poca competitividad de las bolas nacionales es por el alto precio de las barras de acero chilenas usadas para fabricarlas. Siendo más caro su principal insumo industrial, ha sido imposible para Moly-Cop competir con las bolas chinas. La respuesta obvia para Moly-Cop habría sido importar las barras chinas baratas directo de China para fabricar sus bolas. Sin embargo, CAP argumentaba que la producción de acero en China está subsidiada y como reacción Chile había puesto una sobretasa arancelaria a la importación de barras chinas. Esta sobretasa variaba entre 8,2% y 22,9% según la empresa china exportadora y duró un año (noviembre 2017 a noviembre 2018). Así la opción de importar barras chinas se encareció, haciendo imposible que Moly-Cop las usara para la producción de sus bolas. Dado que Moly-Cop tuvo que usar las barras CAP (que son más caras) perdía competitividad frente a los productores de bolas chinos que sí pudieron usar el acero chino más barato. Para seguir usando las barras CAP, Moly-Cop necesitaba protección.

Entonces la protección de las bolas chilenas, a través de la sobretasa aplicada a sus competidores chinas, es una medida que principalmente ayuda a CAP (el productor de acero chileno). Con el fin de la sobretasa a la importación de las barras de acero chinas (en noviembre 2018) Moly-Cop habría podido iniciar la importación de estas barras. Ahora, con la protección adicional, Moly-Cop puede mantener sus contratos de largo plazo con CAP sin tener problemas de rentabilidad. Las redes políticas del CAP, una fuente fundamental de empleo en la región del Bío-Bío, ayuda entender la decisión del gobierno respecto de los aranceles.

La facultad de imponer la sobretasa es exclusivamente del presidente de la República y su actuar es fácil de dilucidar. Piñera busca quedar bien con los empresarios nacionales del sur, quiénes presionan por las medidas proteccionistas, y también con la superpotencia comercial china, que presiona para su eliminación. Enfrentado con los primeros el gobierno establece la sobretasa de 9% y enfrentados con los segundos se la baja a 5,4%. La amenaza de perder 3.000 empleos en la región de Bío-Bío fue suficiente para que parlamentarios de la UDI y de RN como Jacqueline van Rysselberghe y Leónidas Romero abandonaran su tradicional apego al libre mercado, apoyando el proteccionismo. Pero la amenaza de potenciales represalias chinas, sobre todo con posibles aranceles aplicados a bienes agrícolas chilenos, hizo que los empresarios nacionales de la SNA se fueran en contra de las medidas. El gobierno simplemente busca un camino medio entre las presiones políticas.

Lo que más llama la atención de este debate es que una vez más tenemos una decisión “salomónica” del gobierno, que pretende no ofender a ningún actor involucrado, a costa de abandonar cualquier orientación estratégica en busca de mayor transferencia tecnológica. En el tira y afloja político se ocupa la sobretasa para proteger empleos en distintos sectores, pero las negociaciones del gobierno con las empresas locales y las chinas no buscan subir el nivel tecnológico de la producción nacional. El problema es que las negociaciones entre bambalinas del oficialismo se han enfocado en CAP y sus competidores chinos. Un gobierno serio que quiere diversificar la matriz productiva no tendría una estrategia sectorial basada únicamente en dar respuestas a la industria de acero. El acero es un insumo básico y además hay una sobreoferta estructural mundial. No es el tipo de sector dinámico con muchas externalidades positivas de aprendizaje que una política sectorial enfocada en la complejización tecnológica promovería.

Se podría querer proteger la producción nacional de acero para tener una empresa que garantiza una oferta a largo plazo a precios razonables para las industrias más avanzadas que usan acero como insumo. Sin la competencia de la capacidad nacional chilena no está claro que las empresas chinas nos darían precios tan baratos como ahora (ocurre lo mismo con la capacidad nacional de refinación cuprífera). Pero la pregunta clave entonces es ¿quiénes son los consumidores de acero en Chile que podrían subir el nivel tecnológico nacional de manera rentable? Siendo Chile un país minero siempre habrá demanda para la maquinaria de la excavación y procesamiento de minerales y ahí hay clientes para la siderúrgica. Las bolas de acero son parte de esto, pero son para pulverizar la mena, el primer y más simple paso en el procesamiento de minerales. Si uno quiere la inserción de las empresas chilenas en la cadena global de valor minera, en eslabones más complejos, habrá que pensar más allá de la fabricación de bolas.

Si pensamos en maquinaria de excavación, Chile importa unos $375 millones anuales y China cubre un 7,7% de esta demanda, ocupando el tercer lugar (EEUU es el principal proveedor con 41% del mercado). En tanto,sólo exportamos $76 millones en este sector. En el caso de las máquinas de procesamiento de rocas, importamos $200 millones y China es el país de origen más importante con 19% de las compras chilenas (EEUU está segundo con 17%). En contraste, sólo exportamos $46 millones. También importante en el procesamiento de los minerales son las centrifugadoras, donde Chile importa $299 millones anualmente, 12% del cual viene de China (en el segundo lugar después de EEUU con 28%). Mientras quelas exportaciones chilenas de centrifugadores llegan a solo $12 millones. Finalmente, la minería ocupa muchas montacargas y Chile compra desde el exterior $136 millones, 16% de los cuales vienen de China (que ocupa el tercer lugar – EEUU está segundo con 19%). Una vez más las exportaciones son ínfimas, solo $4, 7 millones.

Todos estos son ejemplos de productos mineros que se fabrican de acero, que tienen alta demanda en Chile y que se podrían exportar. Pero lo más importante es que todos son productos con mayor nivel de complejidad tecnológica y su fabricación implica mano de obra altamente calificada, así como externalidades positivas de aprendizaje. Sin embargo, Chile no tiene la capacidad tecnológica para fabricar bienes de este tipo. Ni siquiera puede fabricar las bolas de acero simples con alta calidad (Moly-Cop se quedó fuera de la licitación internacional que hizo la minera Sierra Gorda por la por la mala calidad de las bolas chilenas). Precisamente por la falta de capacidad de las empresas en Chile, el gobierno debería haber negociado de forma distinta con China (cuyas empresas sí tienen la capacidad tecnológica para fabricar estos bienes). En vez de estar subiendo aranceles contra la industria de acero china, Chile podría haber buscado subir la calidad tecnológica de la industria de bolas de acero a través de la inversión china.

Si el gobierno hubiese tratado de negociar un contrato Estado-Inversionista (State Investment Contracts), ofreciendo inversión pública, por ejemplo a través de un joint venture (empresa mixta), pidiendo transferencia tecnológica a cambio, podría haber aumentado la calidad de las bolas chilenas. Se podría haber llegado a un nivel de calidad donde Chile podría eventualmente exportar las bolas. Al mismo tiempo se podría haber buscado inversión china (con transferencia tecnológica) en otros sectores relacionados con el equipamiento de minería, generando un efecto clúster. Pero para atraer inversión china de este tipo, incluso en estos momentos de guerra comercial cuando China está más abierto a estas propuestas, habría sido necesario el Estado chileno como socio estratégico, algo que el Estado subsidiario no puede hacer. Entonces, de forma perversa, los neoliberales chilenos terminan usando políticas proteccionistas para mantener el empleo en una industria ineficiente (acero) en vez aumentando la competitividad de la producción chilena.

UNA POLÍTICA SECTORIAL DE LITIO NEGLIGENTE

La misma desidia y prolijidad de las decisiones del gobierno relacionados con el sector siderúrgico se observan también con el litio. Tanto como ocurre con el acero, la guerra comercial entre EEUU y China aumenta nuestro poder de negociación. En estos momentos las empresas de litio lo sacan de Chile y la refinación se hace en el extranjero (sobre todo en China). Según James Jeary, analista de CRU Group en Londres, las tensiones comerciales son una ventana de oportunidad para Chile, que podría obtener más control sobre el refinamiento precisamente respecto a China. “Definitivamente podrían desafiar a China en el siguiente paso del procesamiento de litio” asegura. Puesto que el mercado de litio no-procesado vale aproximadamente $20 mil millones, el mercado de litio refinado unos $40 mil millones y la industria de baterías de celda fabricadas de litio $400 mil millones, las ventajas de esto son considerables. Sin embargo, Piñera no ha aprovechado la compleja situación China para negociar contratos Estado-Inversionista, ni joint ventures en este sector tampoco.

Es cierto que el gobierno anterior (a través de la CORFO) condicionó la expansión de la cuota de extracción de litio de SQM (ahora con socio minoritario chino) a un compromiso contractual nuevo. Esto fue de vender 25% de su producción al menor precio de mercado a empresas que van a desarrollarla dentro del país (Albemarle, de EEUU, tiene la misma obligación). Sin embargo, este tipo de cláusula no es novedoso en Chile, ni tiene una historia exitosa. Ya en 1967 había una ley exigiendo que las cupríferas les vendieran el cobre refinado a las fábricas locales a una tarifa reducida, precisamente para promover las industrias ‘aguas abajo’ de cobre (las que ocupaban cobre para fabricar bienes manufacturados). Aquella ley fue un rotundo fracaso, con una absorción menor al 4%. Si el descuento obligatorio a las empresas industrializadoras de litio tendrá mayor éxito que el descuento obligatorio a las empresas industrializadoras de cobre dependerá del grado de apoyo que da el Estado chileno a ellas, más allá del descuento.

En el caso cuprífero sesentero, las fábricas locales carecían de la capacidad tecnológica para manufacturar bienes complejos hechos de cobre. Además, sólo había suficiente demanda para producir a una escala rentable si se lograba exportar, pero tampoco tenían los canales de distribución para vender a mercados externos. El gobierno no las ayudó a mejorar su nivel tecnológico, ni con la búsqueda de inversión extranjera relevante, ni con el financiamiento público para I+D. En el caso de litio en el siglo XXI, el gobierno de la Nueva Mayoría aprendió algo de la experiencia de hace cincuenta años. Sí se buscó IED (a través de licitaciones internacional abiertas para aprovecharse del litio con descuento) y además se asignó financiamiento público en I+D para consolidar esta inversión en la industrialización del litio. Pero hasta ahora estos avances han sido insuficientes, y la posición ambigua del Estado chileno frente a la posibilidad de intervenir decisivamente a favor de la industrialización de litio en Chile la tiene paralizada.

Los acuerdos con Albemarle y SQM, con este requisito de la venta de 25% de su producción con descuento para las futuras industrializadoras de litio, fueron el “legado” de Eduardo Bitran, el encargado de la CORFO de la Nueva Mayoría.  El acuerdo con Albemarle de enero de 2017, y el acuerdo con SQM de enero de 2018, dieron luz a dos procesos de licitación de este litio con descuento. El primero, de Albemarle, se adjudicó en marzo de 2018 (justo antes del cambio de mando). El segundo, de SQM, se planificó licitar para abril de 2019 (con Sebastián Sichel a cargo de CORFO, nombrado por Piñera). Lamentablemente, este proceso pro-industrialización, apoyado por las dos alas del duopolio, se encuentra en plena crisis: no está claro si el proyecto de marzo 2018 se va a realizar y la licitación de abril 2019 está en pausa

La primera licitación la ganó Molymet, una empresa chilena, en una alianza con tres empresas asiáticas (dos coreanas – Samsung y POSCO – y una China Fulin) para la fabricación de cátodos que se usan en la fabricación de baterías de litio. Sin embargo, hubo problemas graves con esta licitación, producto de ambigüedades en el acuerdo original entre CORFO y Albemarle. El contrato no estableció el precio de mercado que se usaría para calcular el 20% de descuento para la venta del litio, ni el tipo de producto de litio que se iba a vender.

Actualmente hay problemas legales relacionados con los precios establecidos por Albemarle, que está acusado de elusión de impuestos usando ‘precios de transferencia’. Estos son precios bajo el costo de producción (o por lo menos bajo el precio de mercado) que una empresa local cobra a una empresa relacionada, propiedad del mismo dueño, pero domiciliada en otro país. Vender a precios tan bajos genera pérdidas para la empresa local que entonces no tiene que pagar el impuesto a las utilidades. La empresa relacionada luego vende lo que compró a precios bajos, a precios de mercado y así tiene utilidades muy altas. Sin embargo, estas empresas relacionadas tienen sus domicilios legales en paraísos fiscales u otras jurisdicciones con impuestos más bajos así que los impuestos que pagan son menores.

Se alega que Albemarle esté transfiriendo las utilidades que genera en Chile a EEUU de esta forma y la disputa está siendo estudiado por el SII. Mientras tanto, no hay claridad sobre los precios que debería cobrar Albemarle, por lo que no se puede calcular el descuento real, generando problemas de contabilidad para el consorcio industrializador.

Otra ambigüedad aún más grave del contrato de CORFO con Albemarle es que no estableció qué tipo de producto de litio que se va a vender con el precio preferente. Samsung, la empresa con más experiencia en la fabricación de baterías de litio (que ocupa para sus celulares entre otras cosas) pidió de Albemarle la venta con descuento de hidróxido de litio. Éste es un producto más refinado y puro que el carbonato de litio que produce Albemarle en Chile (la empresa tiene plantas de producción de hidróxido de litio, pero sólo en EEUU y en Australia). Las negociaciones entre Albemarle y Samsung han fracasado y la transnacional coreana, con la mayor capacidad tecnológica en esta área, acaba de retirarse del consorcio para la industrialización del litio en Chile. Frente a estos problemas la licitación de la oferta con descuento de SQM se postergó para finales de 2019.

Un gobierno más pragmático, y menos neoliberal, estaría aprovechándose de la necesidad china de tener aliados frente al conflicto con EEUU, para buscar proactivamente la inversión china con posibilidades de transferencia tecnológica, para enfrentar esta crisis. Pero para Piñera, y para los funcionarios duopólicos de las instituciones que supuestamente velan por las relaciones económicas internacionales de Chile, buscar IED de esta manera focalizada no es de su interés. Prefieren promover el TPP11 como una mejor forma de atraer a los inversionistas extranjeros, a pesar de que prohíba los requisitos de transferencia tecnológica (ver artículo anterior). La idea de una Empresa Nacional de Litio, que busque invertir en proyectos en conjunto con las transnacionales que tienen la más avanzada tecnología en el área de baterías de celda, también podría acelerar la, hasta ahora, accidentada industrialización sectorial. Pero, tanto como pasa con la idea de firmar más contratos Estado-Inversionista, la visión ideológicamente neoliberal del duopolio también bloquea este otro cambio creativo en las políticas públicas, necesario para acelerar el crecimiento.


Doctor en Ciencia Política, Magíster en Desarrollo Económico, Universidad de Cambridge